Tre recenti sentenze convergono su un punto centrale: una volta presentata un’istanza completa, le richieste di chiarimenti o integrazioni e gli atti interlocutori dell’amministrazione non possono trasformarsi in uno strumento per prolungare indefinitamente il procedimento. Se entro i termini non intervengono una determinazione conclusiva negativa o il dissenso qualificato di un’amministrazione competente alla tutela di interessi sensibili, il titolo può formarsi per silenzio-assenso.
pv magazine Italia ha intervistato Claudio Vivani ed Elisabetta Sordini, partner dello studio Vivani Associati e difensori delle società ricorrenti nei tre giudizi. Stiamo parlando delle sentenze del TAR Veneto n. 1533 dell’8 luglio 2026 e n. 1539 del 10 luglio 2026, relative a due impianti fotovoltaici a terra nel Comune di Trebaseleghe, in provincia di Padova, e della sentenza del TAR Lombardia, sezione di Brescia, n. 975 dell’8 luglio 2026, riguardante la riconversione di un impianto da biogas a biometano nel Comune di Sesto ed Uniti, in provincia di Cremona.
“Con queste tre pronunce il TAR Veneto e il TAR Lombardia hanno dato un importante chiarimento in senso molto favorevole agli operatori”, hanno spiegato gli avvocati, dettagliando che il TAR Veneto riconosce la formazione del titolo per due impianti fotovoltaici da 5,08 MW e 6,89 MW e il TAR Brescia chiarisce anche l’immediata applicabilità del Testo unico FER alle procedure avviate nel 2025.
I legali evidenziano che non ogni osservazione equivale a un dissenso e non ogni richiesta documentale interrompe o azzera i termini. Per impedire la formazione della PAS, il dissenso di un’amministrazione preposta alla tutela di un interesse sensibile deve essere espresso tempestivamente e adeguatamente motivato. “Queste decisioni possono rappresentare un punto di riferimento per il settore. Il loro messaggio è che gli atti interlocutori non possono essere utilizzati per lasciare indefinitamente aperta una procedura: quando ricorrono i presupposti previsti dalla legge, il silenzio-assenso si forma e il successivo potere ordinario di diniego si consuma”.
I due impianti fotovoltaici di Trebaseleghe
Le due controversie esaminate dal TAR Veneto riguardano altrettanti progetti presentati dalla società Renpv7 nel dicembre 2024.
Il primo prevede un impianto fotovoltaico a terra da 5.080 kW in via Orba; il secondo un impianto da 6.894 kW in via Stradona. Per entrambi era stata avviata una PAS presso il Comune di Trebaseleghe. Nel corso dell’istruttoria erano state formulate diverse richieste di integrazione, con successive sospensioni e riconvocazioni delle conferenze di servizi.
Il Comune aveva poi concluso negativamente i procedimenti nel maggio 2026, richiamando, tra le altre questioni, il possibile cumulo della potenza dei due impianti, la qualificazione delle aree come idonee e il rispetto della disciplina regionale sull’asservimento.
Con le sentenze n. 1533/2026 e n. 1539/2026, il TAR Veneto ha però ritenuto assorbente l’avvenuta formazione dei due titoli per silenzio-assenso. I giudici hanno quindi annullato gli atti comunali adottati quando, secondo il Tribunale, il potere di pronunciarsi in senso negativo era ormai consumato.
Per il TAR, durante le conferenze di servizi non era stato espresso alcun dissenso congruamente motivato da parte di amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistica, culturale, sanitaria o della pubblica incolumità. Erano invece arrivati pareri favorevoli, indicazioni progettuali e richieste di integrazione, successivamente riscontrate dalla società.
La mancata adozione di una determinazione conclusiva negativa entro i termini è stata quindi ritenuta sufficiente per il perfezionamento delle PAS.
“Le sentenze chiariscono bene i presupposti per la formazione del silenzio-assenso, superando difese molto formalistiche, basate sull’idea che incompletezze documentali meramente di dettaglio o altri aspetti formali potessero paralizzare il meccanismo”, hanno osservato Vivani e Sordini. “Se l’istanza è completa e adeguata, il silenzio-assenso si forma anche quando nel corso del procedimento vengono richieste integrazioni”.
Dopo la formazione della PAS il diniego non è più possibile
Un altro passaggio significativo delle decisioni venete riguarda il momento in cui si consuma il potere dell’amministrazione.
Il TAR ha precisato che, una volta perfezionatosi il titolo, il Comune non può tornare a esaminare ordinariamente la pratica e adottare un diniego tardivo. Le eventuali criticità residue possono essere affrontate soltanto attraverso gli strumenti previsti dall’ordinamento per intervenire su un titolo già formato, nel rispetto dei presupposti e dei termini dell’autotutela.
Questo significa che questioni come il possibile cumulo tra impianti, l’idoneità dell’area, l’asservimento dei terreni o la decadenza del titolo non possono essere sollevate tardivamente come se il procedimento fosse ancora aperto.
Secondo i legali, le pronunce sono particolarmente importanti perché contrastano una prassi ancora diffusa: “Vi è talvolta la tendenza a pensare di poter prolungare all’infinito i procedimenti, attraverso continue richieste di integrazione documentale o sollevando dubbi giuridici con atti intermedi e interlocutori. Le sentenze chiariscono che questi atti non paralizzano automaticamente il silenzio-assenso”.
Nel decidere i due casi, il TAR Veneto non ha ritenuto necessario stabilire se fosse applicabile il decreto legislativo 28/2011 oppure il nuovo decreto legislativo 190/2024. Entrambe le discipline, hanno osservato i giudici, collegano infatti la formazione tacita del titolo al decorso dei termini senza una conclusione negativa o un dissenso qualificato.
Il TAR Brescia: il Testo unico FER si applica subito
La sentenza n. 975/2026 del TAR Brescia affronta invece in modo diretto la disciplina transitoria del Testo unico delle rinnovabili.
Il caso non riguarda una PAS presentata il 13 febbraio 2025 per la riconversione di un impianto esistente da biogas a biometano. I principi affermati sono tuttavia applicabili alle procedure PAS previste dal Testo unico e risultano quindi rilevanti anche per il settore solare.
Il Comune sosteneva che, nei primi 180 giorni successivi all’entrata in vigore del decreto, dovesse continuare ad applicarsi la disciplina precedente, in attesa dell’adeguamento di Regioni ed enti locali.
Il TAR ha respinto questa interpretazione. Secondo i giudici, il termine di 180 giorni previsto dall’articolo 1, comma 3, del decreto legislativo 190/2024 riguarda l’adeguamento della normativa regionale e locale, non il rapporto tra la precedente disciplina statale della PAS e quella introdotta dal Testo unico.
Per le istanze presentate dopo il 30 dicembre 2024 trova pertanto applicazione l’articolo 8 del decreto legislativo 190/2024. La nuova disciplina può applicarsi anche alle istanze precedenti, qualora alla data di entrata in vigore del decreto non fosse ancora stata completata la verifica della documentazione.
“Il TAR Brescia si è pronunciato espressamente su una questione molto dibattuta, chiarendo che il Testo unico si applica anche nei primi sei mesi del 2025”, hanno sottolineato gli avvocati. “La motivazione distingue correttamente tra l’adeguamento della normativa regionale e locale e la successione tra la vecchia e la nuova disciplina statale della PAS”.
Il Tribunale ha richiamato anche l’ordinanza del Consiglio di Stato n. 4287 del 28 novembre 2025 e la successiva sentenza del TAR Piemonte n. 924/2026, che avevano già sostenuto l’immediata sostituzione della precedente normativa statale con quella del Testo unico.
Applicando l’articolo 8 del decreto legislativo 190/2024, il TAR Brescia ha ricordato che, quando sono necessari atti di assenso di più amministrazioni, il procedimento deve concludersi entro 60 giorni dalla presentazione del progetto.
Il termine può essere sospeso per richieste di integrazioni o approfondimenti istruttori, ma per un massimo di 15 giorni. Le amministrazioni devono inoltre presentare tali richieste, tramite il Comune, entro dieci giorni dalla convocazione della conferenza di servizi.
Nel procedimento Agripower il Comune aveva disposto una seconda sospensione di 30 giorni, sulla base di richieste arrivate oltre il termine previsto. Per il TAR, questa sospensione era illegittima: la disposizione speciale del Testo unico, finalizzata ad accelerare le autorizzazioni degli impianti FER, prevale sulla disciplina generale della legge 241/1990.
Il termine finale è stato quindi individuato nel 28 aprile 2025. Entro tale data non era stata comunicata una conclusione negativa della conferenza e nessuna amministrazione competente per ambiente, salute, paesaggio, beni culturali o pubblica incolumità aveva espresso un dissenso congruamente motivato. Le osservazioni di Arpa e Ats consistevano infatti in richieste di chiarimenti e documenti, non in opposizioni al progetto. Di conseguenza, il TAR ha accertato che il 28 aprile 2025 si era formato il titolo abilitativo senza prescrizioni e ha annullato il diniego adottato dal Comune nell’agosto successivo.
La sentenza precisa inoltre che i provvedimenti tardivi sono annullabili, e non automaticamente nulli o inefficaci: il Comune era titolare del potere di negare la PAS, ma lo ha esercitato dopo la scadenza del termine, quando il titolo si era già formato.
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Lara Morandotti
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