Può un Comune annullare un permesso di costruire sostenendo che
un piano seminterrato sia stato rappresentato in
modo non veritiero, quando gli elaborati approvati mostrano quella
configurazione fin dall’origine? E può contestare la violazione
della distanza minima di 10 metri rispetto a una parete finestrata
senza individuare l’edificio assunto come riferimento?
A tornare sul tema dell’annullamento di un permesso di
costruire già rilasciato è stato il TAR Calabria,
Sezione staccata di Reggio Calabria, con la
sentenza del 28 agosto 2026, n. 591, in
relazione a un provvedimento con cui il Comune aveva ritirato in
autotutela un permesso di costruire e, contestualmente, ordinato la
demolizione delle opere.
Il punto centrale della decisione riguarda le ragioni
sostanziali poste alla base della scelta
dell’Amministrazione, che devono trovare riscontro negli elaborati
assentiti e nei parametri urbanistici effettivamente
applicabili.
Annullamento in autotutela del permesso di costruire: quando la
motivazione del Comune non basta
La controversia riguarda un intervento di demolizione,
ricostruzione, ampliamento e riqualificazione energetica per il
quale, nel dicembre 2024, era stato rilasciato un permesso di
costruire; dopo un sopralluogo, il Comune ha dapprima sospeso i
lavori e successivamente ha adottato un unico provvedimento con cui
ha disposto l’annullamento in autotutela del
titolo edilizio e ordinato la demolizione delle opere.
Il ritiro poggiava su due ragioni. La prima riguardava il piano
interrato/seminterrato e il relativo computo volumetrico: secondo
l’Amministrazione, dal confronto tra gli elaborati sarebbe
risultata una rappresentazione non veritiera, perché un piano
seminterrato sarebbe stato considerato totalmente interrato ai fini
del calcolo della cubatura, con conseguente esclusione del relativo
volume. La seconda riguardava una porzione del piano primo che non
avrebbe rispettato la distanza minima di 10 metri
rispetto alla parete finestrata di un fabbricato limitrofo.
Il TAR ha esaminato entrambi i profili e ha ritenuto illegittimo
il provvedimento su ciascuno dei due versanti motivazionali.
Annullamento d’ufficio del titolo edilizio: presupposti, termini e
affidamento
Nella questione rileva la disciplina contenuta nell’art.
21-nonies della Legge n. 241/1990, che consente
all’Amministrazione di annullare d’ufficio un provvedimento
illegittimo, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro
un termine ragionevole e tenendo conto degli interessi dei
destinatari e degli eventuali controinteressati.
L’illegittimità originaria dell’atto
rappresenta infatti il presupposto dal quale muove l’autotutela, ma
non esaurisce le condizioni richieste, perché il riesame comporta
anche una valutazione dell’interesse pubblico alla rimozione e
delle posizioni che nel frattempo si sono consolidate; nel settore
edilizio questo equilibrio assume un peso particolare quando il
permesso di costruire ha già determinato l’avvio del cantiere e
l’esecuzione di opere.
A questo si aggiunge il limite temporale. Al momento dei fatti
esaminati dal TAR, per i provvedimenti di autorizzazione l’art.
21-nonies prevedeva un termine ragionevole comunque non superiore a
dodici mesi. La Legge
n. 182/2025 ha successivamente ridotto questo limite a
sei mesi, intervenendo sia sul comma 1 sia sul
comma 2-bis. Resta la possibilità di superare il termine quando il
provvedimento sia stato conseguito sulla base di false
rappresentazioni dei fatti o di dichiarazioni sostitutive
false o mendaci per effetto di condotte costituenti reato accertate
con sentenza passata in giudicato.
Nella controversia decisa dal TAR Calabria, tuttavia, il tempo
non costituiva il problema: il permesso era stato rilasciato il 4
dicembre 2024 e il provvedimento di autotutela era stato notificato
il 17 luglio 2025, quindi entro il limite di dodici mesi allora
vigente. La questione si collocava a monte e riguardava la stessa
esistenza delle illegittimità originarie utilizzate dal Comune per
ritirare il titolo.
Piano seminterrato e volumetria: cosa conta nel progetto
approvato
Secondo il Comune, il confronto tra elaborati grafici, scheda
urbanistica e documentazione relativa al computo dei volumi
evidenziava una rappresentazione non veritiera, perché il piano
seminterrato sarebbe stato considerato totalmente interrato, così
da escluderne la cubatura.
Il giudice amministrativo ha però verificato gli elaborati
acquisiti nel corso del giudizio e ha accertato che il piano era
stato rappresentato come seminterrato sin dalla
presentazione del progetto ed era stato approvato proprio
in questa configurazione. È quindi venuto meno il presupposto della
falsa o “non veritiera” rappresentazione sul quale
l’Amministrazione aveva costruito questa parte dell’autotutela.
Una distinzione non secondaria, perché la contestazione di un
progetto che rappresenterebbe una situazione diversa da quella
effettivamente assentita differisce dal sostenere che un elemento
correttamente rappresentato e approvato sia stato valutato in
maniera errata sotto il profilo urbanistico. In quest’ultimo caso
non basta richiamare una presunta inesattezza progettuale, ma
occorre individuare la disciplina violata e
spiegare perché quel titolo non avrebbe dovuto essere
rilasciato.
Seminterrato fuori terra e volume urbanistico: occhio al
riferimento normativo
Il Comune aveva aggiunto che la realizzazione del piano
seminterrato come locale “effettivamente fuori terra” avrebbe
determinato un aumento di volume non assentito,
con superamento della volumetria consentita e violazione delle
norme urbanistiche.
Su questo punto il TAR ha rilevato che quanto affermato
dall’Amministrazione non era supportato dall’indicazione di alcun
ulteriore parametro normativo, statale, regionale
o comunale, applicabile ai piani seminterrati e idoneo a spiegare
perché si fosse determinato il superamento della volumetria massima
consentita nell’ambito dell’intervento.
Il giudice non ha quindi stabilito quale fosse il corretto
criterio di computo della volumetria del seminterrato, essendo
rimaste assorbite le relative questioni sostanziali, ma ha
specificato che, se l’Amministrazione ritiene che un determinato
elemento progettuale produca un eccesso di volumetria, deve
indicare la norma applicabile e ricostruire il percorso
tecnico e giuridico che conduce a quella conclusione.
Distanza di 10 metri tra pareti finestrate: il richiamo al D.M.
2 aprile 1968 non basta
Il secondo fronte riguardava le distanze tra fabbricati. Nel
provvedimento il Comune aveva sostenuto che una porzione
dell’edificio posta al piano primo non rispettasse la distanza di
10 metri dal fabbricato fronteggiante, richiamando l’art. 9 del
D.M. 2 aprile 1968, che per i nuovi edifici
ricadenti nelle zone diverse dalla zona A prescrive la distanza
minima assoluta di 10 metri tra pareti finestrate e pareti di
edifici antistanti.
Anche in questo caso il TAR ha evidenziato come il provvedimento
non individuasse il fabbricato limitrofo assunto
come riferimento, non ne indicasse la posizione rispetto
all’immobile oggetto dell’intervento, non specificasse la distanza
effettivamente esistente e non precisasse se l’edificio
asseritamente fronteggiante fosse posto oltre la strada pubblica
adiacente.
Senza questi elementi non era possibile verificare se l’art. 9
del D.M. 2 aprile 1968 fosse applicabile alla situazione dei
luoghi. Il richiamo alla distanza minima di 10 metri, quindi, non
può risolversi in una formula autosufficiente, perché occorre prima
individuare gli edifici e le pareti da mettere a confronto e
ricostruirne l’effettiva posizione reciproca.
Permesso di costruire e ordine di demolizione: cosa succede se
l’autotutela viene annullata
Accertata l’illegittimità delle ragioni utilizzate per il ritiro
del titolo, il TAR ha accolto la domanda di annullamento e ha
precisato che l’annullamento del provvedimento di autotutela
determina il consequenziale annullamento dell’ordinanza di
demolizione.
Il giudice ha inoltre rilevato che l’annullamento
giurisdizionale dell’autotutela determina la riespansione
del permesso di costruire e consente di mantenere le opere
realizzate e di riprendere i lavori interrotti, fatta salva
l’eventuale richiesta di proroga del termine di ultimazione.
La sentenza non ha messo in discussione il potere
dell’Amministrazione di riesaminare un permesso di costruire che
ritenga illegittimo, ma ha evidenziato come debba svolgersi il
percorso che conduce alla sua rimozione, perché se la contestazione
riguarda una rappresentazione progettuale ritenuta falsa o non
veritiera questa deve trovare riscontro nella documentazione
effettivamente presentata, mentre se riguarda un superamento della
volumetria devono essere individuati la disciplina applicabile e il
criterio di computo e, ancora, se viene contestata la violazione
delle distanze devono essere identificati gli edifici, le pareti
assunte a riferimento e le misure rilevate.
L’autotutela del permesso di costruire non può quindi essere
costruita su una rilettura generica del progetto già
approvato, ma richiede una ricostruzione verificabile
dell’illegittimità del titolo, nella quale elaborati progettuali,
situazione dei luoghi e parametri urbanistici siano coerentemente
collegati.
Se questo collegamento manca, viene meno il presupposto stesso
del ritiro e, se l’ordine di demolizione deriva dall’annullamento
del permesso di costruire, anche la misura
ripristinatoria è destinata a seguirne le sorti.
Permesso di costruire annullato in autotutela: i dubbi più
frequenti
Quando il Comune può annullare in autotutela un permesso di
costruire?
Il Comune può annullare d’ufficio un permesso di costruire
quando accerta un’illegittimità originaria del titolo e ricorrono le
condizioni previste dall’art. 21-nonies della Legge n. 241/1990.
Non è sufficiente, quindi, una diversa valutazione successiva del
progetto: devono essere individuate le ragioni di illegittimità,
l’interesse pubblico alla rimozione e le posizioni del destinatario
e degli eventuali controinteressati.
Entro quanto tempo può essere annullato un permesso di
costruire?
L’art. 21-nonies della Legge n. 241/1990 prevede oggi, per i
provvedimenti di autorizzazione, un termine ragionevole comunque
non superiore a sei
mesi. Al momento dei fatti esaminati dal TAR Calabria il
limite era invece di dodici mesi. Restano ferme le specifiche
ipotesi previste dalla legge per i provvedimenti conseguiti sulla
base di false rappresentazioni dei fatti o dichiarazioni false o
mendaci riconducibili a condotte costituenti reato.
Quali motivazioni deve indicare il Comune per annullare un
titolo edilizio?
La motivazione deve consentire di ricostruire
l’illegittimità del
titolo attraverso elementi verificabili. Se viene
contestato, ad esempio, un eccesso di volumetria, non basta
affermare che il volume assentito sarebbe stato superato, ma
occorre individuare la disciplina applicabile e spiegare attraverso
quali dati tecnici si arriva a quella conclusione. Lo stesso
principio vale quando l’Amministrazione ritiene non veritiera una
rappresentazione progettuale.
Cosa succede al permesso di costruire se l’autotutela viene
annullata dal TAR?
L’annullamento giurisdizionale del provvedimento di autotutela
determina la riespansione
del permesso di costruire. Nella sentenza del TAR
Calabria, questo ha consentito al titolare di mantenere le opere
già realizzate e, sulla base degli atti di causa, di riprendere i
lavori interrotti, ferma l’eventuale necessità di chiedere una
proroga del termine di ultimazione.
L’annullamento dell’autotutela travolge anche l’ordine di
demolizione?
Sì, quando l’ordine di demolizione trova il proprio presupposto
nel precedente annullamento del titolo edilizio. Nel caso
esaminato, il TAR ha precisato che l’annullamento del provvedimento
di autotutela ha determinato il consequenziale annullamento dell’ordinanza di
demolizione.
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