Sanzione pecuniaria pagata: il Comune può ancora demolire?

In materia di abusi edilizi c’è una convinzione che resiste a
ogni smentita, ed è quella secondo cui pagare chiude la partita. La
ritrovo nelle domande dei lettori, nei ricorsi, nelle relazioni
tecniche che finiscono sul tavolo di un notaio e, a volte, negli
stessi provvedimenti comunali. Il Comune ha applicato la sanzione,
il proprietario ha versato, quindi l’immobile è a posto.

In realtà il d.P.R. n.
380/2001 (Testo Unico Edilizia) non
dice esattamente questo, neanche dopo le modifiche introdotte dal
Decreto-Legge n. 69/2024 (Decreto Salva Casa), che hanno dato un
peso nuovo alla sanzione pecuniaria alternativa alla demolizione,
il cui pagamento oggi «concorre» alla determinazione dello stato
legittimo di cui all’art. 9-bis, comma 1-bis.

Concorre, appunto, non sana. Una distinzione che la giustizia
amministrativa ha affrontato più volte, senza però chiudere tre
domande che nella pratica tornano ogni settimana.

Il pagamento della sanzione pecuniaria alternativa alla
demolizione mette davvero al riparo dall’ordine di
ripristino? Il Comune può tornare sui suoi passi e ingiungere la
demolizione dopo avere incassato? E che fine fanno gli obblighi che
quella sanzione non ha mai toccato, come i parcheggi previsti dal
titolo e mai realizzati?

Sanzione alternativa alla demolizione e fiscalizzazione: cosa ha
detto finora la giustizia amministrativa

Le pronunce che hanno costruito questo orientamento negli ultimi
anni conviene tenerle sott’occhio, perché fissano i confini
dell’istituto e su ciascuna abbiamo pubblicato un
approfondimento:

A questi interventi si aggiunge la sentenza del
Consiglio di Stato, Sezione Terza, n. 2241 del 17 marzo
2026, che affronta il tema da un angolo poco battuto.
Il baricentro non è se la sanzione sani l’abuso, ma se il Comune,
dopo averla irrogata, conservi ancora il potere di ordinare la
demolizione. E la risposta produce effetti a catena su tutto il
resto.

Recinzione spostata e parcheggi mai realizzati: il caso in
esame

Gli appellanti sono comproprietari di un’unità immobiliare in
uno stabile condominiale, acquistata nel 1998 e realizzata in forza
di una concessione edilizia del 1996, rilasciata alla società
costruttrice, che prescriveva circa 75 metri quadrati di parcheggi
pertinenziali privati oltre a una quota di verde. Secondo la loro
prospettazione l’impresa avrebbe poi modificato il progetto in
corso d’opera, trasformando in verde parte dell’area cortiliva
destinata a parcheggio e arretrando la recinzione perimetrale, con
l’effetto di ridurre il terreno comune idoneo a ospitare i posti
auto.

Dopo le loro segnalazioni il Comune interviene tre volte fra il
2011 e il 2013. Con la prima ordinanza impone il ripristino
dell’area a parcheggio oppure, in alternativa, la presentazione di
un elaborato grafico conforme. Con l’ultima irroga due sanzioni
pecuniarie, una per la difforme collocazione della recinzione e
una, dichiaratamente alternativa alla demolizione e alla rimessione
in pristino, per la diversa posizione del fabbricato, senza però
adottare alcuna misura ripristinatoria sullo standard dei
parcheggi. Quell’ordinanza non viene impugnata nei termini di
legge.

Negli anni successivi i comproprietari insistono, producendo
perizie georeferenziate che attestano l’insufficienza dell’area
cortiliva e la persistente violazione dello standard. Nel 2019 il
Comune sollecita all’amministratore un elaborato grafico che
individui la porzione di cortile a parcheggio e, con un secondo
atto, ritiene sanata dal pagamento della sanzione l’irregolarità
della recinzione, invitando il condominio a indicare altrove
l’ubicazione della superficie mancante e avvertendo che in difetto
provvederà d’ufficio.

I comproprietari impugnano quegli atti per fare accertare
l’inerzia comunale nella vigilanza edilizia e ottenere la condanna
dell’ente a provvedere. Il ricorso viene respinto. Per il primo
giudice il potere repressivo sulla recinzione era già stato speso
con la sanzione pecuniaria e non poteva essere riesercitato con un
ordine di rimozione, l’ordinanza del 2013 non era stata contestata
a suo tempo e dagli atti comunali risultava che l’area, pur
originariamente destinata a parcheggio privato, era stata poi
trasformata in verde privato. Da qui l’appello, che ripropone le
stesse censure. Nessuna delle parti intimate si costituisce in
giudizio.

Art. 34 del Testo Unico Edilizia e art. 41-sexies: il quadro
normativo di riferimento

Per capire come i giudici siano arrivati alla loro decisione
bisogna partire dalle due disposizioni in gioco, che appartengono a
piani diversi.

La prima è l’art. 34 del d.P.R. n. 380/2001,
che per gli interventi eseguiti in parziale difformità dal permesso
di costruire fissa al comma 1 la regola della rimozione o della
demolizione a cura e spese del responsabile dell’abuso. Il comma 2
introduce l’eccezione, perché quando la demolizione non può
avvenire senza pregiudizio della parte eseguita in conformità il
dirigente applica una sanzione pecuniaria in luogo del ripristino.
Nella vicenda l’importo è stato quantificato in base alla
disciplina regionale, ma la cornice di principio resta quella
statale.

La seconda è l’art. 41-sexies della Legge n.
1150/1942 (legge urbanistica), introdotto dalla Legge n.
765/1967 (legge ponte), che impone nelle nuove costruzioni e nelle
relative aree di pertinenza spazi per parcheggi in misura non
inferiore a un metro quadrato ogni dieci metri cubi di costruzione.
I giudici la leggono come norma imperativa di ordine pubblico, che
configura uno standard urbanistico posto a tutela di interessi
pubblici primari quali la vivibilità urbana, la sicurezza della
circolazione e il corretto carico urbanistico delle opere. Non un
requisito di progetto, quindi, ma una condizione di legittimità del
titolo.

Perché dopo la sanzione pecuniaria il Comune non può più ordinare
la demolizione

Il primo motivo di appello muove da due passaggi. Il pagamento
della sanzione, in quanto alternativo alla demolizione, non integra
un’ipotesi di sanatoria, e da qui i ricorrenti fanno discendere che
il potere repressivo del Comune non si sia esaurito. A cadere è il
secondo passaggio, non il primo. I giudici d’appello ribadiscono
che, in presenza di una difformità edilizia non essenziale,
l’amministrazione può legittimamente esercitare il potere
sanzionatorio pecuniario alternativo alla demolizione, con
conseguente stabilizzazione dell’assetto urbanistico-edilizio.

Nel caso deciso l’ordinanza del 2013 aveva qualificato la
difformità della recinzione e applicato la sanzione senza essere
impugnata nei termini di legge, per cui non può oggi essere
riesercitato un potere repressivo più incisivo sul medesimo
presupposto fattuale, né il giudice può ordinare
all’amministrazione misure demolitorie ormai incompatibili con uno
status quo consolidato. L’ente aveva valutato la gravità
dell’abuso, tenendo conto della sua incidenza sul connesso assetto
pertinenziale, ne aveva reputato il carattere non essenziale e
aveva scelto la sanzione pecuniaria in luogo del più gravoso
rimedio demolitorio, misura ritenuta suscettibile di ripristinare
integralmente e in via definitiva il parametro di legittimità
violato.

Ragionare diversamente, avvertono i giudici, significherebbe
incorrere in una violazione del ne bis in idem e
della proporzionalità amministrativa, perché opzione pecuniaria e
opzione ripristinatoria sono scelte alternative e non cumulative
per il medesimo fatto, come confermato dal Consiglio di Stato
(sentenza n. 9163/2025). Non conduce a un esito contrario neppure
l’Adunanza
Plenaria n. 16/2023, che gli appellanti invocano e che la
motivazione riferisce all’imprescrittibilità del potere repressivo
in assenza di un previo esercizio, mentre nel caso in esame quel
potere era già stato speso con un provvedimento divenuto
definitivo.

Standard a parcheggio: perché non bastano un elaborato grafico e un
conteggio di metri quadrati

Qui la sentenza cambia direzione e accoglie il secondo motivo.
La dotazione di parcheggi si colloca su un piano diverso, perché il
trasferimento del vincolo di destinazione su aree diverse da quelle
originarie può avvenire soltanto mediante il rilascio di una
concessione in variante, secondo l’orientamento della Corte di
Cassazione (sentenza n. 378/2010) fatto proprio dalla
giurisprudenza amministrativa. Quello stesso orientamento riserva
alla sola amministrazione l’accertamento della conformità degli
spazi alla misura di legge e della loro idoneità a parcheggio. Un
elaborato grafico alternativo a quello originario non è quindi uno
strumento idoneo, e la richiesta rivolta al condominio ribalta sul
privato una verifica che resta in capo all’ente.

C’è poi il profilo che a mio avviso interessa di più chi
progetta e chi controlla. Gli obblighi di standard, aggiungono i
giudici sulla scorta di propri precedenti, non si esauriscono in un
dato meramente quantitativo, ma richiedono una effettiva
possibilità di utilizzo degli spazi, che devono risultare idonei
allo stazionamento dei veicoli e alle manovre di accesso e uscita
in condizioni di sicurezza. I 75 metri quadrati disegnati su una
tavola non sono 75 metri quadrati di parcheggio. E la
monetizzazione degli standard, avvertono ancora, non è una vicenda
di carattere unicamente patrimoniale fra ente e privato, perché per
quella strada si finisce per negare tutela agli interessi degli
abitanti dell’area. Da qui la censura alla sentenza di primo grado,
che aveva ricavato la capienza dell’area cortiliva dalla sola
ordinanza del 2011 senza esaminare la documentazione peritale
prodotta in giudizio.

Resta il rilievo che tiene insieme i due capi della decisione,
perché il Comune ha sì irrogato la sanzione per il posizionamento
della recinzione, che la motivazione dà per sanata, ma questo non
risolve il problema sostanziale del mancato rispetto degli standard
a parcheggio, rimasto sul tavolo nonostante tre ordinanze comunali.
Prospettare soluzioni meramente grafiche e sostitutive dello
standard originario, in assenza di un idoneo titolo in variante, si
risolve in una illegittima elusione della disciplina vincolistica,
in contrasto con l’obbligo giuridico di esercizio del potere di
vigilanza, ricavato dalla stessa Adunanza Plenaria che sul primo
motivo non aveva soccorso gli appellanti.

Fiscalizzazione, parti comuni e stato legittimo: l’analisi
tecnica

Dal punto di vista tecnico il discrimine sta fra due categorie
che il cantiere confonde e la norma tiene separate. Lo spostamento
della recinzione è uno scostamento fisico tra titolo e opera,
misurabile e circoscritto, che l’ente ha potuto qualificare come
non essenziale. La dotazione di parcheggi non è invece una misura
da confrontare con il progetto, ma un requisito che condiziona la
legittimità del titolo, e per questo nessuna somma versata su altro
può assorbirla.

Sul piano sistematico, e anche se la pronuncia non lo affronta
mai, il caso incrocia due passaggi dell’art. 9-bis che conviene
tenere distinti. Il primo è quello già ricordato sul concorso delle
fiscalizzazioni, che non significa equivalenza, perché soltanto
l’art. 38, comma 2, attribuisce all’integrale corresponsione della
sanzione i medesimi effetti del permesso di costruire in sanatoria
di cui all’art. 36. Negli altri casi il pagamento entra nella
storia amministrativa dell’edificio come esito di un procedimento
repressivo, senza alcun accertamento di conformità alle spalle.

Il secondo è il comma 1-ter, anch’esso di conio Salva Casa, per
il quale ai fini della dimostrazione dello stato legittimo delle
singole unità immobiliari non rilevano le difformità insistenti
sulle parti comuni dell’edificio di cui all’art. 1117 del codice
civile, e viceversa. Sempre in una prospettiva di sistema, e senza
attribuire ai giudici un ragionamento che non hanno svolto, è un
dato che merita attenzione, perché nel caso deciso recinzione, area
cortiliva e superficie da destinare a parcheggio insistono tutte su
terreno di proprietà comune.

L’avvertimento per chi redige asseverazioni e relazioni di
regolarità edilizia è quindi più sottile di quanto sembri. Il comma
1-ter alleggerisce la dimostrazione dello stato legittimo della
singola unità, ma non sottrae il proprietario al potere di
vigilanza sulle parti comuni. Il rischio non sparisce, cambia
soltanto piano, e in una compravendita va comunque rappresentato
all’acquirente.

Sanzione pecuniaria e potere del Comune: le conclusioni operative
per i tecnici

L’appello è stato accolto in parte. Palazzo Spada ha annullato
gli atti impugnati nella parte in cui davano l’abuso per sanato e
ha accertato l’obbligo del Comune di istruire la vicenda con la
partecipazione degli interessati e di ordinare al condominio e ai
singoli comproprietari le misure necessarie al rispetto dello
standard a parcheggio. E questo, precisa la sentenza, tenendo conto
delle reali condizioni del sito e indipendentemente dalla
legittimità ormai riconosciuta della recinzione.

Che l’ordine sia rivolto anche ai singoli comproprietari, e non
al solo condominio, dice più di qualsiasi ricostruzione teorica.
Un’ordinanza sanzionatoria divenuta definitiva protegge, e
l’affidamento maturato su un atto mai impugnato riceve tutela, ma
protegge soltanto sul punto che quel provvedimento ha deciso. Tutto
ciò che l’amministrazione non ha mai valutato resta fuori da quel
riparo, e lì la sua inerzia è ancora sindacabile.

Letta accanto alle pronunce degli ultimi anni, la decisione
conferma una linea che dopo il Salva Casa non ha arretrato di un
passo sulla distanza fra la sanzione che chiude un procedimento e
il titolo che rende conforme un’opera. La domanda da porsi davanti
a un immobile con precedenti sanzionatori, allora, non è se
qualcuno abbia pagato, ma che cosa esattamente sia stato
pagato.

Domande frequenti sulla sanzione pecuniaria alternativa alla
demolizione

Il pagamento della sanzione alternativa alla demolizione sana
l’abuso edilizio?

No. Nelle ipotesi degli artt. 33, comma 2, e 34, comma 2, del
Testo Unico Edilizia il versamento non equivale a un titolo in
sanatoria e non presuppone alcun accertamento di conformità, anche
se dopo il Salva Casa concorre alla determinazione dello stato
legittimo. Fra le sanzioni alternative alla demolizione solo quella
dell’art. 38, comma 2, produce i medesimi effetti del permesso di
costruire in sanatoria.

Il Comune può ordinare la demolizione dopo avere già applicato
la sanzione pecuniaria?

No, se la difformità è stata qualificata come non essenziale e
la sanzione è stata irrogata con un provvedimento divenuto
definitivo sullo stesso presupposto di fatto. Le due misure sono
alternative e non cumulative, e una nuova riedizione del potere
violerebbe il ne bis in idem e la proporzionalità
amministrativa.

Gli standard a parcheggio possono essere spostati su un’altra
area con un elaborato grafico?

No. Il trasferimento del vincolo di destinazione su aree diverse
da quelle originarie richiede un titolo edilizio in variante, e
l’area deve risultare effettivamente utilizzabile per la sosta e le
manovre, non soltanto sufficiente sulla carta.