Fino a che punto un intervento di demolizione e ricostruzione
può trasformare l’edificio preesistente continuando a essere
qualificato come ristrutturazione edilizia? Gli
incrementi volumetrici previsti dal Piano Casa consentono di
superare i limiti di densità fissati dal D.M. 2 aprile 1968? E come
devono essere considerati, nel calcolo della volumetria, un androne
coperto e alcuni spazi indicati progettualmente come terrazzi ma
chiusi su tre lati?
Sono diverse, ma strettamente intrecciate fra loro, le questioni
affrontate dal Consiglio di Stato nella sentenza
del 15 luglio 2026, n. 5744, con la quale Palazzo
Spada ha confermato l’annullamento di un permesso di costruire
relativo a un intervento di demolizione, ricostruzione e
ampliamento del 35%, ridefinendo però alcune delle ragioni che il
TAR aveva posto alla base della decisione di primo grado.
Piano Casa e demolizione e ricostruzione: perché il permesso è
stato annullato
Il contenzioso riguarda un intervento assentito come
ristrutturazione edilizia mediante demolizione e ricostruzione con
ampliamento volumetrico, per il quale si erano succeduti tre
permessi di costruire.
L’edificio preesistente era costituito da un unico corpo
di fabbrica, composto da piano terra, primo piano e
secondo livello adibito a suppenno o sottotetto. Le unità abitative
erano tre: due al piano terra e una al primo piano. L’ingresso
dell’edificio si trovava direttamente sul filo stradale.
La demolizione ha lasciato posto a un organismo edilizio
profondamente diverso, formato da due distinti corpi di
fabbrica, collegati da un sistema scala-ascensore. È stato
inoltre realizzato un piano interrato progettato per ospitare dei
box, mentre davanti al fabbricato prospiciente la strada è stata
ricavata una corte di circa 85,5 mq che ha determinato un
arretramento del nuovo edificio di 8,65 metri rispetto al
precedente filo stradale. Uno dei due nuovi corpi è stato
realizzato anche su una porzione di area precedentemente
libera.
Sono differenze che spiegano uno dei temi centrali del giudizio:
stabilire se una trasformazione di tale consistenza potesse ancora
essere ricondotta alla ristrutturazione edilizia
oppure dovesse essere qualificata come nuova costruzione.
Dopo una prima ordinanza cautelare del TAR, il progetto era
stato modificato per tenere conto delle contestazioni relative, tra
l’altro, alla densità edilizia e al rispetto degli artt. 7, 8 e 9
del D.M. 2 aprile 1968.
Il terzo permesso, espressamente sostitutivo dei precedenti, era
stato comunque annullato dal tribunale amministrativo, che aveva
ravvisato violazioni relative alla volumetria, all’altezza e alle
distanze.
In appello il Consiglio ha quindi disposto una nuova
verificazione e, sulla base dei nuovi accertamenti, ha confermato
l’annullamento del titolo, escludendo però il superamento dei
limiti di altezza e distanza e confermando, invece, la violazione
della densità edilizia, insieme alla necessità di
computare androne e loggiati nella volumetria complessiva.
Ristrutturazione edilizia, Piano Casa e D.M. 2 aprile 1968: le
norme da coordinare
La decisione si muove lungo più livelli normativi che devono
essere letti congiuntamente. Il primo riferimento è l’art. 3, comma
1, lett. d), del
d.P.R. n. 380/2001, che disciplina la ristrutturazione
edilizia e ricomprende, nella formulazione applicabile alla
fattispecie, anche gli interventi di demolizione e ricostruzione
con modifiche di sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche
planivolumetriche e tipologiche, ferme le condizioni più
restrittive previste per gli immobili e gli ambiti sottoposti a
particolare tutela.
A questa disciplina si affianca l’art. 2-bis del d.P.R.
n. 380/2001, che regola le deroghe in materia di distanze
e, al comma 1-ter, detta specifiche disposizioni per gli interventi
di demolizione e ricostruzione, nonché il D.M. 2
aprile 1968, n. 1444, i cui artt. 7, 8 e 9 fissano
rispettivamente i limiti relativi a densità edilizia, altezza degli
edifici e distanze tra fabbricati.
Nel caso esaminato assume inoltre rilievo la L.R.
Campania n. 19/2009, contenente la disciplina regionale
del Piano Casa, dalla quale deriva la possibilità di beneficiare
dell’incremento volumetrico del 35% e la specifica regolamentazione
degli interventi nelle zone A. L’applicazione della normativa
incentivante regionale, tuttavia, non elimina la necessità di
verificare il rispetto dei parametri urbanistici inderogabili
stabiliti dalla disciplina statale.
Sul calcolo delle superfici e dei volumi entra infine in gioco
il regolamento edilizio comunale, mentre il richiamo alle
definizioni uniformi del Regolamento Edilizio
Tipo, previsto dall’art. 4, comma 1-sexies, del d.P.R. n.
380/2001, pone il diverso problema della loro efficacia nei Comuni
che non abbiano provveduto al recepimento.
Densità edilizia: l’incremento volumetrico non supera i limiti del
D.M. 2 aprile 1968
Il Consiglio ha evidenziato che la disciplina del Piano
Casa non può derogare ai limiti di densità, altezza e distanze
previsti dal D.M. 2 aprile 1968, richiamando in proposito
anche la sentenza della Corte Costituzionale n. 217/2020.
Nel caso in esame, la superficie fondiaria era pari a 511 mq e
l’indice di densità edilizia a 5 mc/mq, con una volumetria massima
realizzabile di 2.555 mc. La verificazione ha però
accertato un volume di 3.181 mc già al netto
dell’androne; considerando quest’ultimo si arrivava a
3.305,50 mc, mentre con i loggiati il volume complessivo
raggiungeva 3.823,50 mc. Il limite risultava quindi superato anche
senza considerare tutte le componenti volumetriche controverse.
L’incremento previsto dalla legislazione regionale non consente
di oltrepassare i parametri statali inderogabili: la possibilità di
ampliare l’edificio e il rispetto della densità edilizia restano
verifiche autonome.
Androne, volume tecnico e RET: quali spazi devono essere computati
nella volumetria
L’androne posto al piano terra di uno dei due corpi di fabbrica
era utilizzato per collegare la corte con il vano scala e ascensore
e con le unità immobiliari. Secondo l’appellante, si sarebbe
trattato di uno spazio assimilabile a una galleria pedonale o
comunque a una superficie accessoria da escludere dal volume.
Tesi che non ha convinto i giudici d’appello, secondo cui questo
spazio, chiuso su due lati e destinato prevalentemente al servizio
dei residenti, non rientrava nelle fattispecie che il regolamento
edilizio comunale sottraeva al computo volumetrico, né poteva
beneficiare dell’esclusione prevista per i porticati privati entro
il 30% della superficie lorda del piano di maggiore estensione.
Essendo l’organismo edilizio formato da due corpi
strutturalmente separati, non era possibile sommare le
superfici dei due edifici per costruire una grandezza virtuale
utile a rispettare la percentuale del 30%: il riferimento deve
essere il piano di maggiore estensione di una delle due
palazzine.
Né poteva essere qualificato neppure come volume
tecnico, categoria riservata a spazi di dimensioni
contenute, privi di autonomia funzionale e strettamente necessari a
ospitare impianti tecnologici che non possano essere collocati
altrove.
Il Collegio ha anche escluso la diretta applicabilità delle
definizioni uniformi del Regolamento Edilizio Tipo
quando il Comune non abbia provveduto al recepimento. Non si tratta
di una fonte regolamentare statale capace di sostituire
automaticamente la disciplina edilizia comunale, ma esso svolge una
funzione di raccordo e coordinamento tecnico e redazionale.
Terrazzi coperti o loggiati: il computo dipende dalla
configurazione reale
Gli spazi indicati negli elaborati come terrazzi coperti
risultavano chiusi su tre lati, aperti soltanto su uno e
coperti superiormente da un solaio.
Tali caratteristiche li rendevano strutturalmente dei loggiati,
inseriti nel corpo dell’edificio e idonei a determinare
un’espansione della superficie utile e del volume e quindi da
computare nella volumetria, indipendentemente dalla denominazione
utilizzata negli elaborati progettuali.
Il loro volume complessivo era stato quantificato in 518,38 mc,
ma il limite di densità sarebbe stato comunque superato qualora
tali spazi fossero stati considerati terrazzi ed esclusi dal
calcolo. La verificazione ha invece escluso la presenza di un
sottotetto autonomamente computabile.
Altezza e distanze tra fabbricati: perché le violazioni contestate
non sussistono
L’immobile oggetto della controversia si trova in zona A e,
nell’ambito del giudizio, era stata assunta quale edificio di
riferimento una chiesa per verificare il rispetto del limite di
altezza previsto dall’art. 8 del D.M. 2 aprile 1968. Il contrasto
riguardava anche il modo in cui determinarne l’altezza: il TAR
aveva utilizzato il valore corrispondente alla linea di gronda,
mentre in appello la nuova verificazione ha proceduto a una diversa
misurazione.
Il verificatore ha determinato che il nuovo edificio risultava
quindi più basso di 1,33 metri rispetto al parametro utilizzato per
il confronto, con conseguente esclusione della violazione dell’art.
8 del D.M. 2 aprile 1968.
La nuova costruzione risultava inoltre arretrata di 8,65 metri
dal filo stradale e posta a più di 16 metri
dall’edificio antistante. Non sussisteva pertanto alcuna violazione
della distanza minima tra fabbricati.
Quanto alle distanze, il relativo motivo dell’appello principale
è stato ritenuto parzialmente fondato: la censura proposta in primo
grado era ammissibile, anche se riferita a un edificio di proprietà
di terzi, ma nel merito non sussisteva alcuna violazione dell’art.
9 del D.M. 2 aprile 1968. La conclusione non ha comunque modificato
l’esito del giudizio, perché le ulteriori illegittimità accertate
restano sufficienti a sorreggere l’annullamento del permesso di
costruire.
Demolizione e ricostruzione: quando le trasformazioni restano
ristrutturazione edilizia
Il confronto tra l’edificio demolito e quello realizzato
evidenziava trasformazioni molto rilevanti: da un solo fabbricato
con tre abitazioni si era passati a due corpi edilizi con otto
unità immobiliari, un piano interrato precedentemente inesistente,
diversa altezza, diverso arretramento rispetto alla strada e
occupazione anche di una porzione di area precedentemente
libera.
Il verificatore aveva per questo ricondotto l’opera alla
nuova costruzione, ma il Consiglio di Stato non ha
condiviso tale conclusione.
La Sezione ha richiamato l’art. 3, comma 1, lett. d), del
d.P.R. n. 380/2001, nella formulazione risultante
dalle modifiche del 2020, che ha ampliato la nozione di
ristrutturazione mediante demolizione e ricostruzione consentendo,
nei limiti previsti dalla disciplina applicabile, differenze di
sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e
tipologiche.
Le rilevanti trasformazioni dell’organismo edilizio non
determinano quindi, da sole, il passaggio alla nuova costruzione,
dovendosi verificare il rapporto dell’intervento con l’edificio
preesistente.
Zona A e Piano Casa: quando opera l’eccezione prevista dalla
normativa regionale
Ulteriore elemento da considerare è la collocazione
dell’immobile in zona A. L’art. 3 del d.P.R. n. 380/2001 prevede
condizioni più restrittive per le demolizioni e ricostruzioni negli
ambiti storici, ma nel caso esaminato assume rilievo la specifica
disciplina della L.R. Campania n. 19/2009, che
ammette un’eccezione al divieto di applicazione del Piano Casa in
zona A per gli edifici realizzati o ristrutturati negli ultimi
cinquant’anni.
Il Consiglio ha ritenuto integrata questa ipotesi perché dagli
accertamenti risultava che il fabbricato era stato interessato,
dopo il sisma del 1980, da interventi sugli elementi strutturali
riconducibili tecnicamente alla ristrutturazione edilizia.
La conclusione resta legata alla normativa regionale e alle
caratteristiche dell’immobile esaminato e non può essere estesa
automaticamente a tutte le demolizioni e ricostruzioni nelle zone
A.
Ristrutturazione edilizia e incentivi volumetrici: i limiti da
verificare sempre
Il Collegio ha confermato il carattere autonomo e
sostitutivo del permesso di costruire, ritenendo
implicitamente sostituiti i precedenti titoli a seguito delle
modifiche essenziali introdotte con il nuovo progetto, motivo per
cui non era necessario ricorrere all’autotutela o a un procedimento
di sanatoria.
L’intervento conserva la qualificazione di
ristrutturazione edilizia e, per effetto della
specifica disciplina regionale, può accedere al Piano Casa nella
fattispecie esaminata in zona A. Resta però fermo il limite della
densità edilizia massima stabilita dal D.M. 2
aprile 1968. Il permesso è quindi rimasto annullato nonostante
siano state escluse le violazioni relative ad altezza e
distanze.
La qualificazione di un intervento come ristrutturazione
edilizia non risolve da sola il problema della sua
assentibilità. Anche quando la demolizione e ricostruzione può
produrre un organismo profondamente diverso dal precedente e anche
quando una disciplina regionale consente incrementi volumetrici,
rimangono autonome le verifiche sui parametri urbanistici che
regolano l’intervento.
La sentenza mostra soprattutto la necessità di distinguere il
beneficio volumetrico dal volume effettivamente
realizzabile sul lotto. L’incremento percentuale previsto dal Piano
Casa non opera come una deroga generalizzata alla densità edilizia:
prima deve essere individuata la capacità edificatoria consentita
dalla disciplina applicabile e solo all’interno del sistema dei
limiti inderogabili può essere verificata la possibilità di
utilizzare l’incentivo.
La stessa impostazione vale per il calcolo delle superfici e dei
volumi. Non è la denominazione utilizzata negli elaborati a
stabilire il regime di uno spazio: un terrazzo che per
configurazione è un loggiato viene valutato come tale, così come un
androne non diventa volume tecnico per il solo fatto di essere
destinato al collegamento tra diverse parti dell’edificio.
Regolamenti comunali, caratteristiche fisiche dell’opera e
disciplina urbanistica devono essere letti insieme.
La decisione richiede maggiore cautela quando si passa alle
zone A. La possibilità riconosciuta nel caso
esaminato deriva dalla particolare previsione della L.R. Campania
n. 19/2009 e dalla storia edilizia dell’immobile, già interessato
da interventi qualificabili come ristrutturazione. Non si tratta
quindi di un’apertura generalizzata alla demolizione e
ricostruzione con ampliamento nei centri storici.
Un intervento può quindi restare giuridicamente una
ristrutturazione edilizia pur modificando in modo rilevante
l’organismo precedente, ma questa qualificazione non assorbe le
ulteriori verifiche urbanistiche. Categoria
dell’intervento, incentivi volumetrici, densità, altezza, distanze
e modalità di calcolo del volume restano piani distinti,
ciascuno dei quali deve trovare autonomamente riscontro nella
disciplina applicabile.
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