Due lavori pubblici affidati dalla stessa
amministrazione nello stesso anno. Uno vale quattro milioni di
euro, l’altro otto. In cantiere possono presentare gli stessi
problemi operativi: una quantità da modificare, un aumento dei
costi dei materiali, un termine da rivedere.
Se la
proposta europea sul Regolamento Appalti del 9
settembre fosse confermata, però, sopra e sotto la soglia quei
problemi non troverebbero necessariamente la propria disciplina
nella stessa fonte.
Per i lavori la soglia resta 5.404.000 euro, ma sopra quel
valore alcune regole non arriverebbero più all’impresa attraverso
una direttiva recepita dal legislatore italiano: sarebbero
direttamente europee. La domanda non è soltanto quale spazio
resterà al Codice, ma dove andranno ricollocati gli strumenti con
cui oggi impresa e stazione appaltante governano una modifica
durante la commessa.
Siamo all’inizio dell’iter: la COM (2026) 590, procedura
2026/0265 (COD), può essere modificata da Parlamento europeo e
Consiglio e oggi non cambia nulla per i contratti in corso. Il
testo consente però una verifica concreta: prendere alcuni
strumenti dell’esecuzione e vedere su quale base continuerebbero a
poggiare se l’impianto proposto fosse confermato.
Nuovo regolamento europeo sugli appalti: cosa può
cambiare nella fase di esecuzione
La proposta abroga le direttive 2014/23, 2014/24 e 2014/25 e le
sostituisce con un unico regolamento direttamente applicabile.
L’articolo 1 ne delimita l’ambito ai contratti pari o superiori
alle soglie e comprende, oltre alle procedure di aggiudicazione,
alcuni aspetti della pianificazione e dell’esecuzione, lasciando
fuori il diritto amministrativo e contrattuale generale degli Stati
membri.
Per chi governa una commessa significa verificare istituto per
istituto che cosa sarebbe disciplinato direttamente dalla fonte
europea e che cosa continuerebbe a dipendere dal Codice. Le
modifiche contrattuali sono un buon banco di prova, perché incidono
su strumenti già utilizzati durante l’esecuzione.
La porta che
oggi esiste: la disciplna attuale
L’articolo 72, paragrafo 1, lettera a) della direttiva 2014/24
consente modifiche previste nei documenti di gara iniziali mediante
clausole chiare, precise e inequivocabili, comprese revisione dei
prezzi e opzioni. L’articolo 120, comma 1, lettera a) del Codice
riproduce questa impostazione. Per chi gestisce la commessa la
distinzione è concreta: una variazione può poggiare su una facoltà
già messa a gara oppure deve trovare giustificazione in un fatto
sopravvenuto.
La logica è che una modifica possa essere legittima non perché
imprevedibile, ma perché prevista a monte, definita nei suoi limiti
e sottoposta alla concorrenza insieme al resto del contratto.
La porta che nella proposta non si trova: cosa prevede
l’articolo 106
L’articolo 106 della proposta ammette le modifiche non
sostanziali e, a determinate condizioni, lavori, servizi o
forniture aggiuntivi quando il cambio di appaltatore non sia
praticabile, circostanze che un acquirente pubblico diligente non
avrebbe potuto ragionevolmente prevedere e sostituzione
dell’appaltatore. Considera inoltre non sostanziali le
modifiche entro il 15 per cento del valore iniziale.
In questo impianto non compare un equivalente espresso della
lettera a) dell’articolo 72: la modifica prevista a monte nei
documenti di gara, indipendentemente dal valore, non è riprodotta
nella stessa forma.
Non significa che gli strumenti nazionali fondati su quella
logica siano destinati a scomparire; significa che, sopra soglia,
occorre capire su quale base continuerebbero a operare.
Quinto d’obbligo: quale spazio nel nuovo regolamento europeo sugli
appalti?
Il quinto d’obbligo rende la questione immediatamente operativa.
Per l’impresa può voler dire quantità aggiuntive o ridotte, risorse
da riallocare, forniture e subappalti da coordinare, tempi e costi
da rivedere: non è soltanto una clausola, ma una variazione che
entra nella produzione.
L’articolo 120, comma 9 prevede che i documenti di gara possano
stabilire la facoltà della stazione appaltante di imporre, durante
l’esecuzione, un aumento o una diminuzione delle prestazioni fino a
un quinto dell’importo contrattuale alle condizioni originarie. Non
è predeterminata la singola variazione, ma sono fissati fin
dall’origine la facoltà di imporla, il limite quantitativo e le
condizioni alle quali dovrà essere eseguita.
Nell’articolo 106 quella variazione non trova una collocazione
immediata. Il venti per cento supera la fascia del quindici; non
coincide necessariamente con lavori aggiuntivi per i quali il
cambio dell’appaltatore sia tecnicamente o economicamente
impraticabile; e non richiede, per sua natura, una circostanza
imprevedibile, potendo derivare anche da una diversa misurazione
delle quantità in fase esecutiva.
La domanda da seguire durante l’iter è quindi circoscritta: su
quale base europea potrebbe continuare a operare, in un appalto
sopra soglia, una variazione quantitativa fino a un quinto prevista
fin dall’origine nei documenti di gara? Il testo oggi non dà una
risposta espressa.
Revisione prezzi e opzioni contrattuali: quando una regola cambia
sede
La proposta mostra però che una parte della vecchia lettera a)
dell’articolo 72 è stata ricollocata. L’articolo 105 disciplina
meccanismi di adeguamento delle condizioni contrattuali, purché
oggettivamente giustificati e formulati in modo chiaro, preciso e
inequivocabile, e stabilisce che le modifiche fondate su tali
clausole non sono modifiche ai sensi dell’articolo 106. La
revisione dei prezzi, quindi, non è scomparsa: è stata spostata in
un articolo autonomo.
Le opzioni ricompaiono inoltre nell’articolo 32, che impone di
includerne il valore nella stima dell’appalto. Da qui nasce una
possibile lettura: una prestazione eventuale prevista e valorizzata
a monte potrebbe essere considerata esecuzione del contratto già
messo a concorrenza, senza bisogno di una nuova fattispecie
autorizzativa. Resta però una differenza: l’articolo 32 serve a
determinare il valore dell’appalto e non qualifica espressamente
ciò che accade durante l’esecuzione.
Una conferma viene dal versante delle concessioni. L’articolo
122, paragrafo 6, consente di prevedere nei documenti di gara
meccanismi di modifica della durata, purché definiti in modo
chiaro, preciso e inequivocabile, e stabilisce che le variazioni
non previste in quei termini costituiscono modifiche. La tecnica
della prestazione predeterminata, quindi, non è estranea alla
proposta: viene utilizzata espressamente dove il legislatore
europeo ha scelto di farlo. Nell’articolo 106 dedicato agli
appalti, invece, una previsione equivalente non compare. Non basta
per attribuire alla proposta un’intenzione sulla sorte del quinto
d’obbligo, ma rende l’asimmetria testuale un elemento da seguire
durante l’iter.
È qui che il quinto d’obbligo diventa decisivo. Il Consiglio di
Stato, con le sentenze 27 aprile 2026 n. 3278 e 2 luglio 2026 n.
5284, ha affermato che la facoltà di imporre l’aumento fino a un
quinto, quando prevista e quantificata nella lex specialis,
costituisce un’opzione contrattuale che entra nel valore globale
stimato. Nello stesso senso il MIT, con il parere n. 4072 del 2
marzo 2026, ha ricondotto il quinto a un’opzione da prevedere ab
origine proprio per renderla compatibile con l’articolo 72 della
direttiva 2014/24/UE.
Per il diritto italiano, dunque, il quinto è già oggi una
prestazione eventuale valorizzata a monte e sottoposta alla
concorrenza. Se nel nuovo assetto l’opzione valorizzata nella stima
resterà esecuzione del contratto aggiudicato, il quinto avrà una
collocazione. Se invece la sua imposizione sarà trattata come
modifica, dovrà misurarsi con l’articolo 106. Per l’impresa la
differenza si traduce nel modo di programmare, contabilizzare e
documentare la variazione.
Prima che la modifica diventi un atto: motivazione e
documentazione nella nuova disciplina UE
L’articolo 106 aggiunge un elemento che interessa direttamente
l’esecuzione: prima di modificare il contratto, l’acquirente
pubblico deve accertare su elementi oggettivi e verificabili la
sussistenza delle condizioni applicabili e conservare una
documentazione scritta della giustificazione, della necessità della
modifica, del suo impatto sull’equilibrio economico e
dell’allocazione dei rischi e dei vantaggi. Non è soltanto
pubblicità dell’atto finale: è la conservazione del ragionamento
che ha condotto alla decisione.
Una modifica, però, si forma in cantiere attraverso passaggi che
raramente coincidono con l’atto finale: una misurazione che non
torna, un’interferenza rilevata, una scelta fra soluzioni
costruttive, un’attesa di risposta che consuma giorni utili. L’atto
registra l’esito e la sua copertura; non sempre ricostruisce il
percorso produttivo che lo ha preceduto. Se la decisione deve
essere documentata anche nei suoi effetti economici e
nell’allocazione dei rischi, l’impresa ha interesse a conservare
durante l’esecuzione la propria memoria tecnica dei fatti
produttivi. Non per costruire a posteriori un contenzioso, ma per
rendere leggibile ciò che è accaduto prima che la modifica diventi
atto.
Appalti sottosoglia: la disciplina resta una scelta nazionale
Il confronto iniziale tra il lavoro da quattro milioni e quello
da otto vale solo se l’Italia manterrà distinta la disciplina del
sottosoglia. Il legislatore nazionale potrebbe anche estendere
a quei contratti regole modellate sul nuovo assetto europeo.
Non è possibile anticipare quale strada sarà scelta; in entrambi
i casi, però, resta necessario capire dove troveranno base gli
strumenti dell’esecuzione oggi costruiti sul rapporto fra direttiva
e Codice.
Quinto d’obbligo e modifiche contrattuali: gli strumenti da seguire
durante l’iter
Il quinto d’obbligo è il caso più evidente perché è molto
utilizzato e perché il nostro ordinamento lo ha già qualificato
come opzione contrattuale. Il confronto con l’articolo 106 mostra
che il passaggio dalla direttiva al regolamento non riguarda
soltanto la gara: può arrivare fino al modo in cui una variazione
entra nella commessa e viene gestita durante l’esecuzione.
La verifica può quindi cominciare già adesso, senza attribuire
effetti a una disciplina che ancora non esiste: individuare gli
strumenti che dipendono dall’attuale costruzione europea e seguirne
la collocazione durante l’iter. È lì che si vedrà se la fonte
cambia lasciando intatti gli strumenti oppure se alcuni di essi
dovranno trovare una nuova base.
Riferimenti normativi e
giuridici
Commissione europea, proposta COM(2026) 590 final – 2026/0265(COD),
9 settembre 2026.
Direttiva 2014/24/UE, art. 72, par. 1, lett. a).- D.Lgs. 31 marzo 2023, n.
36: art. 14, comma 4; art. 60; art. 120, commi 1, lett. a), e
9. - Proposta COM(2026) 590: artt. 1, 32, par. 1, lett. b), 105 e
106. - Consiglio di
Stato, sez. V, 27 aprile 2026, n. 3278. - Consiglio di Stato, sez. V, 2 luglio 2026, n. 5284.
MIT – Servizio Supporto Giuridico, parere 2 marzo 2026, n.
4072.
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