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L’Affordable Housing Act è la proposta di Regolamento con cui la Commissione europea definisce un quadro comune per gli interventi nelle aree sottoposte a forte pressione abitativa. Non introduce direttamente divieti su Airbnb o seconde case, ma disciplina le condizioni alle quali le autorità potranno limitare affitti brevi, acquisizione e utilizzo di immobili non destinati a residenza principale. Soglie price-to-income, proporzionalità e verifica dello stress abitativo diventano quindi centrali per proprietari, investitori, amministrazioni e professionisti immobiliari.
La Commissione europea ha presentato una proposta che potrebbe cambiare il rapporto tra politiche abitative e proprietà immobiliare. L’Affordable Housing Act non vieta direttamente Airbnb, non abolisce le seconde case e non obbliga nessuno ad affittare a lungo termine. Ma costruisce il quadro giuridico entro il quale Stati, Regioni e amministrazioni locali potranno limitare gli affitti brevi e, in determinate condizioni, intervenire anche sull’acquisizione e sull’uso di immobili che non costituiscono una residenza principale. È qui che la questione diventa molto più ampia del turismo.
Il problema della casa esiste, ed è inutile negarlo.
In molte città europee il costo delle abitazioni si è progressivamente allontanato dai redditi. Giovani, famiglie e lavoratori fanno sempre più fatica a vivere nei luoghi nei quali studiano o lavorano. Nelle città d’arte si aggiunge poi una pressione ulteriore: alla domanda residenziale si sovrappone quella turistica, spesso capace di sostenere valori più elevati.
La stessa Commissione europea riconosce quale sia la questione strutturale. Nella relazione che accompagna la proposta scrive che “insufficient housing supply remains the structural driver”: la scarsità dell’offerta rimane cioè il principale motore della crisi abitativa.
È una constatazione che pesa.
Perché di fronte a un problema che nasce innanzitutto da un’insufficiente disponibilità di abitazioni, Bruxelles sceglie contemporaneamente di costruire una disciplina che rende più definito il percorso attraverso il quale il potere pubblico può intervenire su come vengono utilizzate le case già esistenti.
Da una prospettiva liberale, è questo il passaggio più controverso.
È certamente più rapido regolamentare una seconda casa o restringere una locazione breve che risolvere i problemi per cui in alcune aree si costruisce poco, si recupera lentamente, cambiare destinazione d’uso è difficile, i procedimenti urbanistici durano anni e l’housing sociale rimane insufficiente.
Il rischio è quindi che, invece di affrontare prioritariamente la scarsità, si scelga di amministrarla.
Che cos’è davvero l’Affordable Housing Act
Il 9 settembre 2026 la Commissione europea ha presentato il COM(2026) 599 final, formalmente una proposta di Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio denominata Affordable Housing Act.
La procedura è la 2026/0268/COD ed è appena iniziata. Il testo non è quindi una norma già applicabile: dovrà essere esaminato e approvato da Parlamento europeo e Consiglio e potrà essere modificato durante l’iter. (LINK)
La base giuridica scelta dalla Commissione è quella del mercato interno. L’obiettivo dichiarato è stabilire un quadro comune per le misure che incidono su libertà economiche e immobiliari quando siano giustificate dalla necessità di garantire disponibilità e accessibilità delle abitazioni.
La Commissione precisa che il Regolamento non introduce direttamente nuove restrizioni alla proprietà privata e non attribuisce alle amministrazioni poteri che non esistano già secondo il diritto nazionale.
Ma sarebbe riduttivo fermarsi qui.
La funzione concreta del provvedimento è infatti quella di rendere più chiaro quando e a quali condizioni restrizioni che incidono sulla proprietà, sull’utilizzo degli immobili e sulla prestazione di servizi possano essere considerate compatibili con il diritto europeo.
Ed è precisamente questa maggiore certezza normativa che potrebbe rendere più semplice adottarle.
Non solo affitti brevi: l’articolo 2 è molto più ampio
È probabilmente questo il passaggio che merita maggiore attenzione.
L’articolo 2 stabilisce che il nuovo Regolamento si applica a due famiglie di misure.
La prima riguarda le restrizioni all’accesso o alla prestazione di servizi di locazione breve in immobili residenziali.
La seconda è molto più ampia: riguarda misure che limitano “the acquisition or use of land and residential property” quando il terreno o l’immobile non siano acquistati o utilizzati come residenza principale.
Il tema, quindi, non è soltanto Airbnb.
Il testo apre una cornice normativa europea anche per interventi riguardanti l’acquisizione e l’utilizzo di seconde case e di altri immobili che non abbiano funzione di residenza principale.
L’articolo 5 ribadisce il concetto: un’autorità competente può adottare misure restrittive sugli affitti brevi e misure riguardanti acquisizione o utilizzo di immobili non destinati a residenza principale, purché siano rispettate le condizioni previste dagli articoli successivi.
Questo è il vero salto politico contenuto nella proposta.
Non viene messa in discussione la proprietà formale del bene. Viene però costruito un quadro entro il quale, in presenza di determinate condizioni, il potere pubblico può comprimere alcune possibilità di utilizzo del bene stesso.
Quando un territorio può essere dichiarato sotto stress abitativo
La Commissione sa che una simile facoltà non può essere lasciata a una valutazione puramente politica.
Per questo introduce una metodologia per stabilire quando un territorio possa essere considerato un’“area under housing stress”.
L’indicatore centrale è il rapporto tra prezzo medio delle abitazioni e reddito disponibile pro capite.
L’articolo 6 stabilisce una prima soglia pari a 8: otto anni di reddito disponibile pro capite necessari per acquistare un’abitazione media nell’area considerata. Occorre inoltre verificare che il rapporto sia aumentato nei dieci anni precedenti e che, senza interventi, sia improbabile che la situazione migliori nei tre anni successivi.
L’allegato introduce inoltre una seconda soglia pari a 10 annualità di reddito. I prezzi vengono calcolati a partire dalle transazioni immobiliari normalmente a livello NUTS 3, mentre per il reddito disponibile vengono utilizzati prevalentemente dati NUTS 2.
Non è quindi sufficiente che un sindaco dichiari che “le case costano troppo”.
Occorre costruire un dossier.
Ma proprio questa standardizzazione ha una conseguenza che va considerata: una volta definito in maniera oggettiva il presupposto, diventa anche più semplice sostenere giuridicamente l’intervento pubblico successivo.
Un Comune non potrà limitare Airbnb soltanto perché gli affitti sono aumentati
Per gli affitti brevi viene richiesto un passaggio ulteriore.
L’articolo 9 stabilisce che l’autorità deve dimostrare che l’attività di short-term rental abbia prodotto un “significant adverse effect” sulla disponibilità o sull’accessibilità delle abitazioni nell’area interessata per almeno i tre anni precedenti.
Questo significa che non dovrebbe essere sufficiente dimostrare contemporaneamente due fenomeni — aumento degli affitti turistici e aumento dei canoni — per concludere automaticamente che il primo abbia prodotto il secondo.
Serve una relazione documentata.
Il Regolamento aggiunge inoltre che l’amministrazione deve verificare se esistano misure meno restrittive capaci di produrre risultati equivalenti.
Il considerando 24 prescrive che le misure siano “no more restrictive than necessary”.
Sono condizioni importanti.
Ma occorre vedere anche l’altra faccia della norma: una volta superato questo test, la restrizione viene inserita all’interno di una cornice europea esplicitamente pensata per renderla giuridicamente sostenibile.
Quali restrizioni sugli affitti brevi potrebbero essere adottate
La proposta non impone uno specifico strumento.
È proprio questo uno dei punti più delicati.
Nel considerando 25 la Commissione cita espressamente, tra le misure meno restrittive rispetto a un divieto assoluto, limiti quantitativi, clausole di salvaguardia per situazioni esistenti, eccezioni e incentivi fiscali.
Il che significa che il campo delle possibili scelte future è molto ampio.
A seconda del diritto nazionale e delle decisioni delle autorità competenti potrebbero quindi essere immaginati contingenti, limiti territoriali, regimi autorizzativi, restrizioni alla frequenza dell’attività o discipline differenziate a seconda della natura dell’immobile.
Il Regolamento non sceglie quale modello applicare.
Stabilisce quando una scelta di questo genere possa essere giustificata.
Ed è questa, più che un ipotetico limite europeo di 60 o 90 giorni, la vera portata della proposta.
La prima casa è trattata diversamente
La Commissione pone un limite preciso.
Le restrizioni agli affitti brevi giustificate esclusivamente da esigenze di disponibilità e accessibilità della casa non possono riguardare la residenza principale dell’host: lo definisce una “minimum safeguard”.
La ragione è evidente: se una persona affitta temporaneamente la casa nella quale normalmente vive, quell’immobile non viene di regola sottratto al mercato residenziale di lungo periodo.
La situazione cambia quando si parla di immobili ulteriori.
Una seconda casa utilizzata per locazioni brevi entra invece pienamente nel campo delle possibili restrizioni previste dalla proposta. E qui occorre essere precisi: seconda casa e affitto breve non sono la stessa cosa.
Una seconda casa può essere utilizzata dalla famiglia, può essere affittata per dodici mesi, può rimanere vuota oppure essere destinata a locazioni turistiche.
Il Regolamento prende in considerazione queste situazioni all’interno della più ampia categoria degli usi non primari, ma non le rende automaticamente equivalenti.
Anche il numero degli appartamenti può diventare rilevante
Per le locazioni brevi la Commissione introduce un altro criterio.
Le misure dovranno essere calibrate sulle attività che, per “scale, frequency or commercial character”, risultano maggiormente in grado di sottrarre immobili alla residenza di lungo periodo.
Il considerando 26 indica esplicitamente come elementi valutabili il numero di abitazioni offerte dal medesimo host e la frequenza dell’attività. Per l’Italia questo crea un incrocio interessante con la normativa fiscale.
Oggi l’Agenzia delle Entrate ricorda che il regime fiscale delle locazioni brevi è riconosciuto fino a quattro appartamenti per periodo d’imposta; sopra questa soglia l’attività è presunta svolta in forma imprenditoriale.
Ma questo limite fiscale non coincide con il criterio europeo.
Un proprietario di due appartamenti può trovarsi perfettamente entro il regime fiscale previsto per le persone fisiche e, nello stesso tempo, svolgere un’attività sufficientemente frequente o concentrata territorialmente da essere considerata rilevante nell’ambito di una politica locale sulla disponibilità delle abitazioni.
Sono due piani diversi.
E la futura disciplina europea potrebbe rendere questa differenza molto più importante di quanto non sia oggi.
Se una casa è vuota, lo Stato può interessarsi anche a quella
La questione si amplia ulteriormente con gli immobili non utilizzati.
La Commissione afferma espressamente che anche seconde case e prolonged vacancy, cioè prolungata mancata occupazione, possono contribuire alla pressione abitativa e che il nuovo Regolamento fornisce un quadro per eventuali misure che intervengano anche su queste situazioni.
Il testo prevede comunque delle cautele. Le misure riguardanti immobili lasciati vuoti dovranno considerare i periodi di mancata occupazione giustificati e le condizioni collegate all’acquisizione non potranno essere applicate retroattivamente. Devono inoltre essere previsti regimi transitori appropriati.
Resta però il cambiamento di prospettiva.
Nella concezione liberale classica della proprietà, il proprietario dispone del bene entro i limiti generali stabiliti dalla legge e può anche decidere di non utilizzarlo.
La proposta europea introduce invece, in modo più esplicito, il principio secondo cui il mancato utilizzo o un utilizzo non primario possono assumere rilevanza pubblica quando incidano sull’accessibilità abitativa.
Non è socializzazione della proprietà. Non è abolizione della proprietà privata. Ma è certamente una concezione più funzionale e dirigista del diritto di proprietà rispetto a una lettura liberale fondata principalmente sull’autonomia del proprietario.
Definirla semplicemente “marxista” sarebbe impreciso: il testo non collettivizza gli immobili né mette in discussione la titolarità privata. La tensione vera è piuttosto tra proprietà come sfera di autonomia individuale e proprietà come bene il cui utilizzo può essere subordinato in misura crescente a finalità sociali definite dal potere pubblico.
È su questo terreno che il confronto politico dovrebbe essere condotto.
E’ in gioco il diritto di libertà
Se acquisto un appartamento con risorse sulle quali ho già pagato le imposte, continuo a sostenerne il costo fiscale e decido di non affittarlo perché penso possa servire domani a mio figlio, perché voglio tenerlo disponibile per un genitore anziano, perché intendo utilizzarlo come studio personale o, più semplicemente, come spazio privato della mia vita, per quale ragione dovrebbe essere il potere pubblico a stabilire che quell’immobile debba avere un’altra funzione?
Qui il tema non è più soltanto quello della casa. È il confine tra interesse collettivo e libertà individuale.
Se il principio diventa che un bene legittimamente acquistato, mantenuto e tassato debba essere utilizzato secondo una funzione ritenuta socialmente più utile dall’amministrazione, allora si apre una questione molto più profonda. Quanto può spingersi lo Stato nel decidere non solo che cosa possiamo possedere, ma anche come dobbiamo utilizzare ciò che possediamo?
È una domanda che richiama modelli di intervento pubblico che l’Europa liberale sembrava aver definitivamente superato.
Oggi la casa, domani la scelta della scuola per i figli, in futuro che cosa?
Il problema economico: possedere non significa necessariamente poter utilizzare
Per un proprietario il rischio concreto non consiste nella perdita dell’immobile.
Consiste nella perdita di alcune delle possibilità economiche associate a quell’immobile.
Se una casa situata in una località turistica vale 400.000 euro anche perché può generare un determinato reddito attraverso gli affitti brevi, una restrizione che riduca in modo significativo quella possibilità modifica le condizioni economiche dell’investimento.
Il proprietario continuerà naturalmente a essere proprietario.
Potrà vendere. Potrà abitare l’immobile. Potrà eventualmente affittarlo in altre forme.
Ma potrebbe non poter più utilizzarlo nel modo economicamente più redditizio sulla base del quale aveva effettuato l’investimento.
La stessa Commissione riconosce che eventuali restrizioni possono produrre costi di adeguamento per gli operatori economici interessati, anche se li considera localizzati e settoriali. È qui che la questione della proprietà privata diventa molto concreta.
Il diritto di proprietà non è soltanto avere un nome trascritto nei registri immobiliari.
È anche disponibilità del bene.
Più il legislatore interviene sulla disponibilità, più il contenuto economico della proprietà cambia, anche senza bisogno di alcun esproprio.
E per chi ha già una casa per gli affitti brevi?
La tutela delle situazioni esistenti non equivale a un diritto acquisito eterno
Il Regolamento prova a contenere questo problema attraverso il principio del legittimo affidamento.
Prevede periodi transitori appropriati e impedisce che condizioni riguardanti nuove acquisizioni siano applicate retroattivamente agli immobili già acquistati. (The affordable housing act)
Ma attenzione. Questo non significa che chi oggi utilizza legittimamente una seconda casa per affitti brevi avrà automaticamente il diritto di continuare a farlo per sempre.
Significa che una futura limitazione dovrà tenere conto delle situazioni esistenti e prevedere una transizione.
Il rischio regolatorio quindi rimane.
E chi oggi acquista un immobile facendo affidamento su una determinata redditività dovrebbe cominciare a considerarlo.
Il vero paradosso: la Commissione riconosce che manca offerta, ma disciplina l’uso dell’offerta esistente
È probabilmente qui che una lettura critica della proposta diventa inevitabile.
La Commissione scrive che la scarsità dell’offerta è il problema strutturale. Eppure il Regolamento giuridicamente vincolante è dedicato soprattutto alla cornice entro cui potranno essere limitati alcuni utilizzi delle abitazioni già esistenti.
NON FINANZIA I PIANI CASA, COLPISCE CHI OGGI HA GIA’ LE CASE.
La parte dedicata all’aumento dell’offerta arriva invece attraverso una Raccomandazione, quindi uno strumento non vincolante.
Bruxelles invita gli Stati e gli enti locali a semplificare pianificazione e permitting, recuperare edifici, riconvertire immobili, aumentare l’housing sociale e accessibile, facilitare gli investimenti.
Ma qui emerge una evidente asimmetria.
La disciplina che rende più ordinato il percorso verso una possibile restrizione è un Regolamento.
Le politiche che dovrebbero aumentare concretamente il numero di case sono affidate principalmente a una Raccomandazione e alle capacità degli Stati e delle amministrazioni.
Da una prospettiva liberale, la critica può essere formulata con molta semplicità: è più facile costruire gli strumenti per governare la proprietà esistente che creare le condizioni affinché il mercato e il settore pubblico producano maggiore offerta.
La prima strada redistribuisce uno stock scarso. La seconda prova ad aumentarlo.
Non sono la stessa politica.
L’Affordable Housing Act non guarda al futuro. E’ una patrimoniale nascosta, è un’atto ipocrita e punitivo
E poi c’è il turismo …
il primo caso al mondo in cui vuole tagliare l’offerta che funziona
Il provvedimento viene presentato innanzitutto come una misura sulla casa.
Ma intervenire sugli affitti brevi significa inevitabilmente intervenire anche sulla struttura del mercato turistico.
Negli ultimi anni le locazioni brevi hanno creato una forma di ospitalità non concorrente, ma aggiuntiva a quella alberghiera. Hanno ampliato l’offerta, non solo in numero di posti letto.
Milioni di famiglie hanno potuto mettere sul mercato una seconda abitazione o un appartamento, mentre i viaggiatori hanno ottenuto un’alternativa con caratteristiche rispetto all’hotel.
Il settore alberghiero considera da tempo questa concorrenza problematica. HOTREC, la principale organizzazione europea del settore alberghiero e della ristorazione, ha chiesto esplicitamente un “level playing field” tra ospitalità tradizionale e affitti brevi e ha accolto favorevolmente l’iniziativa europea. Anche in Italia Confindustria Alberghi ha sostenuto la necessità di fornire agli enti locali strumenti più efficaci di governo degli affitti brevi.
Piuttosto che porre in essere soluzioni di evoluzione dell’offerta alberghiera che possano tenere conto dell’evoluzione delle esigenze turistiche si è preferito anche in questo caso individuare un colpevole, un nemico, e cercare una soluzione basata sulla soppressione dell’altro.
Ovviamente questo non consente di concludere che l’Affordable Housing Act sia stato scritto nell’interesse degli alberghi. Ma significa che una normativa presentata come risposta alla crisi abitativa produce anche effetti concorrenziali molto concreti. Se si restringe l’offerta delle case private destinate ai soggiorni brevi, una quota della domanda turistica dovrà inevitabilmente trovare altre forme di ricettività.
Tra queste ci sono gli alberghi.
Ignorare questo effetto significherebbe raccontare solo metà del problema.
Dietro gli affitti brevi non ci sono soltanto multinazionali
Anche qui il dibattito tende a semplificare.
Airbnb è una multinazionale. Ma chi mette una casa su Airbnb non lo è necessariamente.
In Italia può essere una famiglia che ha ereditato l’appartamento dei genitori, una persona che ha acquistato una seconda casa come investimento per la pensione, qualcuno che utilizza l’immobile per parte dell’anno e lo affitta nel periodo restante.
Sono forme di investimento diffuse e spesso costruite con risparmio privato.
Questo non significa che debbano essere sottratte a qualsiasi regolamentazione. Significa però che sarebbe scorretto rappresentare l’intero comparto degli affitti brevi come un’attività dominata esclusivamente da grandi operatori professionali.
La stessa proposta europea riconosce indirettamente la necessità di distinguere, quando richiama scala, frequenza e carattere commerciale dell’attività.
Ma proprio qui nascerà probabilmente il problema applicativo.
Dove passa il confine? Due appartamenti sono già una scala significativa? Conta il numero delle notti? Conta il numero degli immobili? Conta la zona della città? Conta la forma societaria?
Il Regolamento costruisce i principi.
Saranno poi le legislazioni e le amministrazioni a trasformarli in limiti concreti.
Una scelta di politica economica, non soltanto di politica abitativa
L’Affordable Housing Act merita quindi di essere letto per quello che è.
Non una semplice disciplina tecnica degli affitti brevi.
È una proposta che riconosce alla scarsità abitativa la capacità di giustificare restrizioni sulle libertà economiche e sull’utilizzo della proprietà immobiliare.
Lo fa con garanzie procedurali importanti: dati, necessità, proporzionalità, tutela del legittimo affidamento, revisione e controllo giurisdizionale.
Ma il punto politico rimane.
In una visione liberale, la proprietà privata non è soltanto un titolo formale. È una sfera di autonomia nella quale il proprietario decide, entro limiti generali, come utilizzare il proprio bene.
Non è privo di significato che anche le parole segnificano questa relazione. Nel latino, dalla domus, la casa e il luogo della vita domestica, si sviluppa la figura del dominus, il signore della casa, e quindi il dominium, la signoria sul bene, il potere di disporne. È da dominium che arriva il nostro dominio.
Il percorso etimologico lega dunque, nella stessa famiglia di parole, la casa e la capacità di governarla.
Naturalmente il dominium moderno non è un potere assoluto: la proprietà è sempre sottoposta a regole, vincoli urbanistici, fiscali, ambientali e sociali. Ma resta un elemento essenziale dell’autonomia individuale: possedere un bene significa anche poter decidere, entro quei limiti, che cosa farne.
Ed è proprio qui che l’Affordable Housing Act tocca una questione più profonda degli affitti brevi. Quando la politica non si limita più a stabilire le regole generali entro le quali esercitare la proprietà, ma comincia a indicare quale utilizzo della domus sia socialmente preferibile, si produce uno spostamento del dominio: una parte della capacità di scelta passa dal proprietario all’autorità pubblica.
La domanda diventa allora inevitabile: fino a quale punto questa traslazione del potere di decisione può essere giustificata dall’interesse collettivo alla disponibilità di abitazioni?
Non siamo di fronte a un modello marxista in senso proprio. Siamo però di fronte a una scelta chiaramente più statalista, nella quale alla proprietà viene attribuita una funzione sociale che può prevalere, in determinate condizioni, sulla piena libertà economica del proprietario.
Ed è su questo che dovrebbe concentrarsi il confronto.
Non sullo slogan “Airbnb sì o Airbnb no”.
Prima di limitare le case esistenti, una domanda resta inevasa
Alla fine resta una contraddizione difficile da ignorare.
Se la Commissione riconosce che la causa strutturale della crisi è l’insufficienza dell’offerta, allora la prima domanda dovrebbe essere: perché nelle città dove serve abitare è diventato così difficile produrre nuove abitazioni?
Perché occorrono anni per modificare un piano urbanistico?
Perché riconvertire un edificio terziario in residenza continua a essere complesso?
Perché il patrimonio pubblico rimane inutilizzato?
Perché l’housing sociale è insufficiente?
Perché costruire costa sempre di più?
Perché domanda e offerta non riescono a incontrarsi?
Sono domande molto più difficili che stabilire quanti giorni un proprietario possa affittare una seconda casa.
Ed è forse proprio questo il rischio maggiore della nuova impostazione europea: trasformare un problema di insufficiente produzione di abitazioni in un problema di distribuzione amministrativa delle abitazioni esistenti.
Limitare un utilizzo può liberare qualche appartamento.
Non crea un metro quadrato in più.
E se questa distinzione viene dimenticata, il pericolo è che l’Europa finisca per rendere più semplice amministrare la scarsità senza riuscire realmente a superarla.
Riferimenti
Commissione europea, Proposal for a Regulation establishing a framework for measures in Member States to safeguard housing affordability and availability – Affordable Housing Act, COM(2026) 599 final, 9 settembre 2026.
Commissione europea, Affordable Housing Act – A new EU framework to support action where housing is under pressure.
EUR-Lex, procedura legislativa 2026/0268/COD, in corso.
HOTREC-EFFAT, A Level Playing Field in Hospitality and Tourism as a Foundation for Affordable Housing, 2 marzo 2026.
Associazione Italiana Confindustria Alberghi, “Giusto dare ai Comuni strumenti certi”, 10 settembre 2026.
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