C’è una sentenza che sta facendo tremare stazioni appaltanti e promotori privati in tutta Italia, e che rischia di riverberare i suoi effetti anche in Sardegna. Il 14 maggio 2026 il Consiglio di Stato, con la pronuncia n. 3805, ha recepito integralmente quanto stabilito dalla Corte di Giustizia dell’Unione europea il 5 febbraio scorso (causa C-810/24): il diritto di prelazione del promotore nel project financing è incompatibile con il diritto europeo e non può essere utilizzato per ribaltare l’esito di una gara competitiva già conclusa. Se l’aggiudicazione si fonda su quel meccanismo, il contratto può essere dichiarato inefficace.
È un terremoto giuridico. Il sistema del Partenariato Pubblico-Privato in Italia affronta una rivoluzione definitiva. E la domanda che si pone chi segue le grandi opere sarde è inevitabile: questo principio si applica anche al nuovo stadio di Cagliari?
Come funzionava la prelazione e perché è illegale.
Per capire la portata della questione occorre fare un passo indietro. Il project financing all’italiana prevedeva che un soggetto privato , il “promotore” , presentasse una proposta di opera pubblica. Se l’amministrazione la dichiarava di pubblico interesse, si apriva una gara. Ma con un vantaggio decisivo per chi aveva avuto l’idea: il meccanismo nazionale consentiva al promotore di “pareggiare” l’offerta migliore e ottenere comunque l’affidamento. In pratica, anche se un concorrente presentava un’offerta migliore, il promotore poteva semplicemente adeguarsi a quella proposta e portarsi a casa l’appalto.
Sapere che il promotore ha un “paracadute legale” scoraggiava le imprese dal partecipare alle gare, danneggiando la qualità delle opere pubbliche. La Corte di Giustizia e poi il Consiglio di Stato hanno stabilito che questo meccanismo viola i principi europei di parità di trattamento, concorrenza effettiva e libertà di stabilimento. Il promotore può modificare la propria offerta dopo la conclusione della gara, adeguandola a quella del miglior offerente: si tratta di un elemento incompatibile con il diritto europeo.
Lo stadio di Cagliari: la prelazione è già prevista?
Ed ecco il punto critico per la Sardegna. L’iniziativa per il nuovo stadio di Cagliari è promossa in project financing da una società partecipata da Cagliari Calcio e dal Gruppo Costim. Il soggetto proponente avrà il diritto di pareggiare eventuali offerte concorrenti entro 15 giorni dalla chiusura della procedura. Esattamente il meccanismo che la Corte di Giustizia e il Consiglio di Stato hanno dichiarato illegale.
La procedura è ancora in corso: con il deposito del Piano Economico-Finanziario, il procedimento avanza verso una fase cruciale, con l’approdo in Consiglio comunale per la dichiarazione di pubblico interesse, dopo la quale il Comune potrà bandire la gara pubblica internazionale per la concessione cinquantennale. La gara non è ancora partita. Il che significa che c’è ancora tempo per adeguare le regole ma anche che, se il bando venisse pubblicato con la clausola di prelazione invariata, esporrebbe l’intera procedura al rischio di impugnazione e annullamento.
Per lo sviluppo di infrastrutture tramite finanza di progetto, i Comuni non potranno più inserire clausole di adeguamento o prelazione nei bandi. La selezione dovrà basarsi interamente sulla competitività pura.
L’aeroporto di Elmas: un caso diverso, ma non immune.
La situazione dell’aeroporto di Cagliari-Elmas è strutturalmente diversa. SOGAER è titolare dal 2007 della concessione per la gestione dell’aeroporto Mario Mameli, un affidamento che precede il dibattito attuale e segue una disciplina normativa differente da quella del project financing con prelazione. Tuttavia SOGAER ha fatto ricorso al project financing con prelazione per procedure interne: la società ha bandito una procedura aperta per l’affidamento in concessione mediante project financing della progettazione, realizzazione e gestione dell’impianto di termovalorizzazione presso l’aeroporto di Cagliari-Elmas. Quella procedura si è conclusa nel gennaio 2024 con una sola offerta pervenuta , dato che, alla luce della giurisprudenza attuale, non fa che confermare come la presenza della prelazione scoraggi la partecipazione dei concorrenti.
Il caso del termovalirizzatore romano
Restando nel perimetro, dubbi sono stati avanzati anche sulla questione del termovalorizzatore di Roma. Il deputato Ignazio Roberto Marino, del gruppo Verdi/ALE, ha presentato un’interrogazione prioritaria con risposta scritta alla Commissione europea, chiedendo di fare luce sulla procedura di gara con cui il Comune di Roma Capitale ha assegnato la concessione per la costruzione dell’impianto di trattamento rifiuti, capace di smaltire circa 600mila tonnellate all’anno.
La vicenda parte dal novembre 2023, quando il Comune ha avviato la procedura tramite project financing ai sensi dell’articolo 183, comma 15, del decreto legislativo 50/2016 , una norma che riconosceva al promotore dell’iniziativa un diritto di prelazione sull’aggiudicazione finale. Ed è proprio questo punto a essere finito nel mirino della giustizia europea.
Il 5 febbraio 2026 la Corte di Giustizia dell’Unione europea, con la sentenza nella causa C-810/24, ha stabilito in modo inequivocabile che riconoscere al promotore un diritto di prelazione in una procedura di concessione è incompatibile con la direttiva europea 2014/23/UE, in quanto viola i principi fondamentali di non discriminazione e parità di trattamento sanciti dal diritto Ue.
Sulla base di questa pronuncia, Marino ha posto alla Commissione tre domande precise: quanti operatori economici hanno effettivamente presentato domanda di partecipazione e la concessione è stata assegnata al promotore? Il diritto di prelazione ha scoraggiato altri concorrenti dal partecipare? La gara ha prodotto effetti distorsivi sulla concorrenza, in violazione del diritto europeo?
La risposta è arrivata ieri, firmata dal Vicepresidente esecutivo Séjourné a nome della Commissione. Il tono è cauto: Bruxelles afferma di non essere “generalmente a conoscenza dei dettagli di singoli casi” e ricorda che la verifica della corretta applicazione del diritto europeo nelle singole procedure spetta in primo luogo ai giudici e agli organi di ricorso nazionali.
Tuttavia la Commissione non si sottrae al merito giuridico. Ribadisce con chiarezza che, come già indicato in una precedente risposta parlamentare e ora confermato dalla Corte di Giustizia, il diritto di prelazione previsto dalla normativa italiana è contrario ai principi europei sugli appalti pubblici. E ricorda che le sentenze pregiudiziali della Corte sono vincolanti per tutti i giudici degli Stati membri: spetta quindi alle autorità italiane adottare le misure necessarie, generali o specifiche, per garantire la conformità al diritto dell’Unione.
In sostanza: Roma ha assegnato una concessione miliardaria con una procedura che la Corte europea ha dichiarato illegittima. Bruxelles non indaga direttamente, ma la palla passa ora ai tribunali italiani.
Un principio che vale per tutti.
La pronuncia del Consiglio di Stato riguarda direttamente le procedure di project financing ancora aperte o in fase esecutiva sotto il previgente Codice dei contratti, ma i suoi effetti si estendono anche al nuovo Codice degli appalti del 2023: l’art. 193 del D.Lgs. 36/2023 contrasta con i principi europei di concorrenza, parità di trattamento e libertà di stabilimento.
Il messaggio è chiaro: chiunque stia progettando o gestendo una grande opera pubblica in project financing con prelazione deve fare i conti con questa giurisprudenza. Per il nuovo stadio di Cagliari, con la gara ancora da bandire, la strada maestra è una sola: riscrivere le regole prima di pubblicare il bando, eliminando la clausola che la giustizia europea ha già condannato. Farlo dopo, come insegna il caso romano del termovalorizzatore finito sotto i riflettori del Parlamento europeo, significa rischiare anni di contenziosi, contratti inefficaci e opere bloccate.
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Gabriele Frongia
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