Effetto retroattivo delle decisioni giurisdizionali sulle informazioni vincolanti doganali

Con sentenza resa dal Tribunale UE in T-150/225, a seguito di domanda di pronuncia pregiudiziale presentata da un giudice austriaco, in una causa avente ad oggetto la classificazione doganale dei lacci emostatici monouso determinata mediante un’informazione tariffaria vincolante (ITV), i Giudici del Lussemburgo hanno affermato che l’art. 44, par. 4, del Codice Doganale dell’Unione – Reg. 952/2013, non osta a una disposizione nazionale secondo cui la decisione di un’autorità giudiziaria, investita di un ricorso proposto in conformità all’art. 44, par. 2, di tale codice, avverso una decisione in materia di ITV, retroagisce alla data di rilascio di tale decisione da parte della Dogana che l’ha rilasciata.

1) La questione giuridica

Secondo il giudice del rinvio, la cui interpretazione è stata poi confermata in sede unionale, il Tribunale federale delle finanze era legittimato a sostituire il suo punto di vista a quello dell’ufficio doganale e quindi a modificare la decisione di cui trattasi con effetto retroattivo alla data in cui quest’ultima era stata emessa dall’ufficio doganale.

Il dubbio del giudice del rinvio, chiarito in sentenza dal Tribunale UE, consisteva nel fatto che per l’art. 34, par. 4, del CDU, gli annullamenti (non già anche le modifiche) retroattivi di decisioni ITV intervengono solo allorché sono fondati su informazioni inesatte o incomplete fornite dal richiedente e, in forza del par. 3 della medesima norma, la cessazione della validità delle decisioni in materia di ITV non ha effetto retroattivo. 

Per tali motivi ha sospeso il procedimento ed ha chiesto al giudice unionale se gli artt. 33, 34, 44 e 45 del CDU andassero interpretati nel senso che la decisione su un ricorso (in tal caso giudiziario) proposto ai sensi dell’art. 44, par. 2, del CDU avverso una ITV rilasciata ai sensi dell’art. 33 del medesimo codice, esplichi effetti retroattivi a decorrere dalla data di emissione di tale ITV da parte dell’ufficio doganale.

2) L’impugnabilità delle ITV

Tali decisioni hanno piena efficacia giuridica su tutto il territorio unionale e vincolano non solo le autorità doganali dell’UE a riconoscere al richiedente dell’ITV il codice tariffario ivi indicato circa la merce per la quale la decisione è stata rilasciata, per tutte le operazioni successive al suo rilascio, ma anche il destinatario della ITV ad utilizzarla a decorrere dalla data in cui la riceve o si ritiene che l’abbia ricevuta.

Per tali ragioni l’operatore economico richiedente, per tutta la durata della decisione, non può in alcun modo discostarsi dalla classificazione indicata dall’amministrazione in relazione alla merce importata successivamente al rilascio dell’ITV, se non alla condizione di esporsi ad un avviso di rettifica da parte dell’ADM, ove il codice di classificazione da lui indicato nelle relative operazioni doganali risulti diverso rispetto a quello risultante dalla classificazione contenuta nella ITV (ciò rappresenta sovente un evidente freno alla proposizione delle istanze).

Tali decisioni, una volta rilasciate, possono essere annullate dalla Dogana se sono state concesse sulla base di informazioni inesatte o incomplete comunicate dall’istante.

Possono altresì essere revocate dalla medesima Dogana (ma mai su richiesta dell’istante): se non sono più coerenti alla normativa doganale (a seguito di una modifica normativa), o se non sono più compatibili con una sentenza della Corte UE, con effetto dalla data di pubblicazione del dispositivo, o infine se non sono più soddisfatte una o più delle condizioni previste per la loro adozione. Tali decisioni, infine, non possono in alcun modo essere modificate, ma possono essere impugnate dall’istante, come previsto dall’art. 44 del CDU ed altresì ribadito da ultimo dalla Cassazione.

3) L’effettività della tutela giurisdizionale

In merito alla loro impugnazione, la Cassazione 21760/2024 su citata ha voluto dare continuità al proprio orientamento (rich. Cass. 19998/2019), per effetto del quale è stata ritenuta autonomamente impugnabile dal contribuente la ITV rilasciata dall’autorità doganale, anche se non rientrante tra gli atti tassativamente elencati dall’art. 19 del D.Lgs. n. 546 del 1992, in quanto detta decisione, manifestando la volontà dell’Amministrazione in ordine all’aliquota daziaria applicabile in relazione ad un determinata merce, costituisce una precisa manifestazione della pretesa tributaria esercitata dalla medesima in relazione al prodotto importato.

Ancora la Cassazione, sopra richiamata per estratto, ha affermato come la Corte UE abbia da tempo chiarito che “se un’autorità competente ha fornito un’erronea informazione tariffaria vincolante, il giudice nazionale è tenuto, ai sensi dell’art. 10 CE, ad adottare, nell’ambito delle sue competenze, tutte le misure necessarie affinché la detta informazione sia annullata e venga fornita una nuova informazione tariffaria vincolante, conforme al diritto comunitario. In tale contesto, le modalità e gli effetti delle decisioni adottate dal giudice nazionale sul ricorso rientrano, nei limiti dei principi di equivalenza e di effettività, nel diritto nazionale” (rich. C-206/03, p. 57).

È proprio al fine di garantire il giusto equilibrio tra la necessità per le dogane di assicurare la corretta applicazione della normativa doganale e il diritto degli operatori economici ad un trattamento equo, sono state previste ampie possibilità di controllo da parte di tali autorità ed al contempo la possibilità per gli operatori economici di ricorrere contro le loro decisioni (v. al riguardo il considerando n. 26 del CDU).

In tal senso, come ben evidenziato dall’Avv. gen. J. De Nanclares in T-150/2025 (v. par. 40), il diritto di ricorso degli operatori economici è stato concepito al fine di proteggerli da eventuali abusi da parte delle autorità doganali o da errori che queste potrebbero commettere nell’applicazione della legislazione doganale.

Posta, quindi, la disposizione dell’art. 44, par. 4, del CDU, che impone agli Stati membri di provvedere affinché la procedura di ricorso consenta una rapida conferma o rettifica delle decisioni prese dalle autorità doganali, ne consegue che le decisioni adottate dalle autorità giudiziarie hanno come conseguenza o la conferma, in caso di rigetto del ricorso, o la rettifica, in caso di accoglimento del ricorso, delle decisioni impugnate dinanzi alle suddette autorità.

Il dubbio del giudice del rinvio nasceva però, condivisibilmente, dall’assenza, all’interno della previsione normativa dell’art. 44, par. 4, del CDU, dell’indicazione delle modalità della rettifica delle decisioni, in quanto la norma né fornisce una definizione del termine rettifica, di modo che non si può evincere se questa debba essere retroattiva o meno, né effettua un chiaro rinvio alle modalità procedurali dei singoli Stati membri UE.

Ciononostante, dalla giurisprudenza della Corte UE (v., tra i tanti, sempre in tema di classificazione doganale, ad es. C‑631/23, p. 45; C-388/23, p. 34; C‑368/22, p. 40; C‑471/17, p. 39; C‑4/16, p. 25), emerge che la determinazione del senso e della portata dei termini per i quali il diritto unionale non fornisce alcuna definizione e non effettua alcun rinvio al diritto degli Stati membri (come nel caso dell’art. 44, par. 4, del CDU), va operata conformemente al loro senso abituale nel linguaggio corrente, tenendo conto al contempo del contesto in cui essi sono utilizzati e degli scopi perseguiti dalla normativa di cui essi fanno parte.

Tale impostazione argomentativa ha consentito ai giudici unionali, in T-150/25, di affermare che nel linguaggio corrente il verbo rettificare è definito come l’azione di correggere o modificare qualcosa per renderlo esatto o adeguato e, sebbene la formulazione dell’art. 44 del CDU non consenta di stabilire in modo univoco se la rettifica da esso prevista produca effetti retroattivi, occorre tuttavia rilevare che una rapida rettifica di una decisione illegittima in materia di ITV può comportare la modifica retroattiva di tale decisione, in tal modo consegnando alla decisione il contenuto che essa avrebbe dovuto avere sin dalla sua adozione.

È solo in tal modo che il destinatario di una decisione non corretta può beneficiare di una rettifica completa, volta a consegnare all’operatore economico, ex tunc, una classificazione adeguata (corretta quindi sin dall’origine), dovendosi presumere che l’ITV non corretta non sia mai stata valida.

In T-150/2025 i giudici ricordano, altresì, che le autorità giudiziarie competenti a pronunciarsi, conformemente all’art. 44 del CDU, sui ricorsi avverso le decisioni adottate dalle dogane, devono essere tenute distinte dalle autorità fiscali che hanno emesso le decisioni impugnate dagli istanti.

Ciò fu affermato dalla Corte UE in C‑770/21, p. 69, ove si evidenziava che l’art. 5, p. 3, del CDU, attribuisce la competenza ad effettuare controlli doganali alle autorità doganali, … pertanto, le autorità giudiziarie competenti a pronunciarsi, conformemente all’articolo 44 del codice doganale dell’Unione, sui ricorsi avverso le decisioni adottate dalle autorità doganali in esito a un controllo doganale devono essere distinte da queste ultime.

Tale distinzione di competenze emerge, in breve, dalla possibilità di correzione della decisione ex art. 44, par. 4, del CDU, la quale, postulando necessariamente una modifica, come detto preclusa alla dogana ex art. 34, par. 6, del CDU, oblitera il potere di intervento della dogana e di conseguenza lo “riserva” alle sole autorità giudiziarie.

Per tali motivi, come ben evidenziato dall’avvocato generale al par. 50 delle sue conclusioni in T-150/25, gli effetti nel tempo delle decisioni delle autorità doganali non possono avere refluenza e condizionare le decisioni delle autorità giudiziarie né esercitare alcuna influenza su di esse, dato che il legislatore dell’Unione non ha allineato il trattamento delle decisioni delle autorità giudiziarie a quello delle decisioni delle autorità doganali.

Di conseguenza, la questione del carattere retroattivo o meno delle decisioni adottate a seguito di un ricorso proposto ai sensi dell’art. 44, par. 2, del CDU deve essere disciplinata dalla normativa processuale interna dei singoli Stati membri.

Inoltre, dall’art. 45, par. 2, del CDU, risulta che le dogane possano sospendere, in tutto o in parte, su richiesta, l’esecuzione di una decisione oggetto di ricorso, qualora abbiano fondati motivi di dubitare della conformità di detta decisione alla normativa doganale o di ritenere che si debba temere un danno irreparabile per l’interessato.

La medesima possibilità di sospensione, del resto, come ribadito dalla costante giurisprudenza della Corte UE, è consentita anche all’autorità giudiziaria investita di una controversia disciplinata dal diritto dell’Unione, la quale deve essere in grado di concedere provvedimenti provvisori al fine di garantire la piena efficacia del diritto dell’Unione in relazione all’emananda decisione giurisdizionale (v. C‑1/99, p. 48 e 49).

L’intervento del giudice va, quindi, di pari passo con la facoltà di ripristinare retroattivamente la situazione giuridica degli operatori economici al fine di evitare loro indebiti danni finanziari qualora una decisione iniziale risulti erronea.