Investimenti esteri, il nuovo Regolamento europeo

Riceviamo e pubblichiamo il contributo sul Golden Power/FDI a firma dei professionisti di Hogan Lovells Cadwalader Domenico Gullo, partner Antitrust and Competition e Luca Perfetti, partner Public Law.

Con “controllo degli investimenti esteri” (foreign investment screening) si indica il potere dello Stato di esaminare e, se necessario, vietare o condizionare gli investimenti di soggetti stranieri in imprese e asset strategici nazionali. In Italia tale prerogativa si sostanzia nel regime dei poteri speciali, noto come Golden Power, introdotto nel 2012 e progressivamente divenuto uno strumento sempre più rilevante, anche alla luce delle crescenti tensioni geopolitiche. Il 16 luglio 2026 è entrato in vigore il nuovo Regolamento europeo, che dal 17 gennaio 2028 sostituirà il precedente, introducendo requisiti minimi obbligatori per i meccanismi nazionali di controllo, a cui gli Stati membri dovranno conformarsi.  

Per molti Stati membri si tratta di un’evoluzione, non di una rivoluzione: la riforma non introduce ex novo il controllo degli investimenti esteri, ma ne rafforza e armonizza l’applicazione. Per l’Italia, già dotata di un articolato sistema di screening, l’impatto sarà soprattutto di coordinamento e adeguamento. Per certi versi, è il modello europeo a recepire elementi da tempo presenti nell’esperienza italiana, caratterizzata da un ampio perimetro di intervento e da criteri di valutazione sostanziali che vanno oltre le categorie formali. Le novità più rilevanti si avvertiranno invece negli ordinamenti nazionali nei quali i meccanismi di screening risultano ancora limitati: il Regolamento mira a ridurre tali divergenze, innalzando il livello minimo comune di tutela nell’Unione. 

Ai sensi del nuovo Regolamento, ogni Stato dovrà istituire un meccanismo nazionale di controllo degli investimenti esteri — un obbligo puramente formale per la grande maggioranza degli Stati membri, già dotati di un meccanismo di screening — e sottoporre ad autorizzazione preventiva un nucleo minimo comune di operazioni. Il perimetro comprende, tra l’altro, gli investimenti in imprese attive nei prodotti a duplice uso (c.d. dual use) e nelle tecnologie militari, nonché in specifiche tecnologie critiche, quali semiconduttori, tecnologie quantistiche e determinati sistemi di intelligenza artificiale. Sono interessate anche le imprese operanti nei settori dei trasporti, dell’energia e delle infrastrutture digitali, se considerate critiche dallo Stato membro sulla base di una valutazione mirata e fondata sul rischio. Una parte significativa di questi ambiti è già coperta dalla disciplina italiana del Golden Power, il cui perimetro è stato progressivamente ampliato negli anni. 

La novità più incisiva sul piano europeo riguarda la nozione di investimento estero. Il nuovo Regolamento comprende non soltanto gli investimenti effettuati direttamente da soggetti di paesi terzi, ma anche quelli realizzati tramite società stabilite nell’Unione e da essi controllate, direttamente o indirettamente. Viene così superato uno dei limiti del precedente quadro normativo, estendendo lo screening alle operazioni formalmente intra-UE realizzate attraverso società europee controllate, direttamente o indirettamente, da investitori esteri. Per l’Italia, tuttavia, la modifica ha una portata limitata: il Golden Power considera già come soggetto esterno all’Unione una società europea controllata da soggetti extra-UE e consente quindi, ove ricorrano gli ulteriori presupposti di legge, di assoggettarne le operazioni agli obblighi di notifica. In alcuni settori strategici, peraltro, tali obblighi si estendono anche alle acquisizioni del controllo effettuate da investitori europei o italiani. 

Sul piano procedurale, invece, il sistema italiano dovrà essere modificato. Il Regolamento introduce un esame in due fasi: una prima valutazione entro 45 giorni e, nei casi più complessi, un’indagine approfondita, la cui durata sarà stabilita dagli Stati membri. Il Golden Power prevede oggi un termine unitario di 45 giorni e una prenotifica facoltativa, anteriore all’eventuale notifica formale. La disciplina nazionale dovrà quindi conformarsi ai nuovi termini, con possibili effetti sulle tempistiche per le operazioni più complesse. 

Da ultimo, il nuovo Regolamento richiede che le autorità nazionali dispongano del potere di intervenire d’ufficio sugli investimenti non soggetti ad autorizzazione preventiva, ma comunque rientranti nel perimetro del meccanismo di controllo, qualora possano incidere sulla sicurezza o sull’ordine pubblico (il cosiddetto potere di call-in). Tale potere potrà essere esercitato anche dopo il perfezionamento dell’operazione, entro un periodo stabilito dai singoli Stati membri che può arrivare fino a cinque anni. Un meccanismo analogo è già presente in Italia nel controllo delle concentrazioni, nel quale l’AGCM può richiedere, al ricorrere di determinati presupposti previsti dalla legge, la notifica di operazioni altrimenti non soggette all’obbligo di comunicazione preventiva. 

Al di là delle singole innovazioni illustrate, la riforma deve essere letta nel quadro della più ampia strategia europea di sicurezza economica. Il controllo degli investimenti esteri non è infatti un intervento isolato ma si inserisce in un insieme di iniziative che comprendono, tra l’altro, il Regolamento sulle sovvenzioni estere, la revisione in corso delle regole sugli appalti pubblici e il progetto di nuove linee guida sulle concentrazioni. Sebbene operino su piani differenti, tali iniziative riflettono una crescente attenzione del legislatore europeo alla tutela della sicurezza economica e della resilienza dell’Unione. Nel loro complesso, sono il segno di un netto cambiamento di approccio; pur confermando che l’Europa è caratterizzata dallo Stato di diritto, dall’assicurazione dei diritti fondamentali a chi raggiunga il suo territorio, dall’ apertura al commercio e agli investimenti internazionali, da regolamentazione e concorrenza come strumenti di razionalità sociale, l’ordinamento europeo è sottoposto ad una profonda trasformazione. L’introduzione di forti elementi securitari, per rafforzare la capacità dell’Unione di prevenire dipendenze strategiche e contrastare interferenze esterne, è difficilmente compatibile con le regole fondative dell’Unione. 

Si tratta di una trasformazione significativa. Il mercato unico non viene più visto soltanto come uno spazio economico da disciplinare per garantirne il corretto funzionamento, ma anche come un patrimonio strategico da proteggere dai rischi che possono derivare da investimenti e influenze economiche esterne. La sfida sarà assicurare che questa protezione resti fondata su criteri trasparenti e proporzionati e sia sottoposta a un controllo giurisdizionale effettivo, evitando che le esigenze di sicurezza economica si traducano in forme di protezionismo o attenuazione dello Stato di diritto.