cosa possono fare davvero i Comuni? Norme, governi e casi aperti nel Varesotto

Ci risiamo: “spunta” un’antenna per telefonia mobile e si accendono le proteste dei cittadini, . È accaduto ad Sant’Ambrogio, quartiere di Varese, a Crenna di Gallarate e, più recentemente, a Buguggiate. In tutti questi casi il dibattito pubblico si è concentrato sulla stessa domanda: il Comune può impedire l’installazione di una stazione radio base?

La risposta, dal punto di vista giuridico, è molto più limitata di quanto spesso si immagini. Il quadro normativo attribuisce infatti allo Stato la definizione dei limiti di esposizione ai campi elettromagnetici e assicura una particolare tutela allo sviluppo delle reti di comunicazione elettronica, considerate infrastrutture di interesse pubblico. Ai Comuni rimane uno spazio di intervento, ma circoscritto soprattutto agli aspetti urbanistici, territoriali e paesaggistici.

Questa impostazione non deriva da un solo provvedimento né da un unico schieramento politico. Si è costruita progressivamente attraverso norme approvate o adottate da governi di diverso orientamento, dal centrosinistra dei primi anni Duemila ai successivi esecutivi di centrodestra, tecnici e di unità nazionale, fino al Governo Meloni.

Se spesso gli italiani si lamentano che i No fermano lo sviluppo, di fatto la politica è andata accentrando le competenze: decide lo Stato, senza decentramento.
Un provvedimento che però si scontra con il fatto che spesso quando si scopre un’antenna “sotto casa” si alzano le barricate.

La legge quadro di Amato (che lasciava spazi a Regioni e Comuni)

Il primo riferimento fondamentale è la legge 22 febbraio 2001, numero 36, la legge quadro sulla protezione dalle esposizioni ai campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici. La legge fu approvata dal Parlamento alla fine della tredicesima legislatura, durante il secondo Governo guidato da Giuliano Amato, sostenuto da una maggioranza di centrosinistra. La norma riguarda espressamente anche gli impianti per la telefonia mobile.

La legge del 2001 definisce una ripartizione delle competenze su più livelli.
Allo Stato assegna, tra l’altro, la determinazione dei limiti di esposizione, dei valori di attenzione e degli obiettivi di qualità. Alle Regioni attribuisce compiti di disciplina territoriale, programmazione, controllo e definizione delle competenze degli enti locali.

L’articolo 8, comma 6, riconosce ai Comuni la possibilità di adottare un regolamento per assicurare il corretto insediamento urbanistico e territoriale degli impianti e per minimizzare l’esposizione della popolazione, con particolare riferimento ai siti sensibili specificamente individuati. La stessa disposizione, nella formulazione oggi vigente, impedisce però ai Comuni di introdurre limitazioni generalizzate alla localizzazione degli impianti che possano ostacolare la copertura del territorio.

La legge quadro rappresentava dunque già un punto di equilibrio: riconosceva un ruolo alle autonomie territoriali, ma manteneva in capo allo Stato le decisioni fondamentali riguardanti la tutela sanitaria e i livelli massimi di esposizione.

I limiti fissati dal Governo Berlusconi

Un secondo passaggio importante risale al 2003, durante il secondo Governo guidato da Silvio Berlusconi. Con il decreto del presidente del Consiglio dei ministri dell’8 luglio 2003 furono fissati i limiti di esposizione, i valori di attenzione e gli obiettivi di qualità per gli impianti che operano nelle frequenze utilizzate anche dalla telefonia mobile.

Il Dpcm non fu una legge votata direttamente dal Parlamento, ma un atto del Governo adottato in attuazione della legge quadro del 2001. È a questo livello statale che sono stati definiti per molti anni anche i valori precauzionali applicabili negli edifici e nei luoghi destinati a permanenze prolungate. Sempre nel 2003 il Governo Berlusconi adottò il decreto legislativo numero 259, il primo Codice delle comunicazioni elettroniche. Anche in questo caso non si trattò di una legge approvata articolo per articolo dalle Camere, ma di un decreto legislativo adottato dal Governo sulla base di una delega parlamentare e delle direttive europee allora vigenti.

Il Codice introdusse una disciplina nazionale uniforme per l’autorizzazione degli impianti radioelettrici, con procedure semplificate e termini definiti. Le infrastrutture delle reti pubbliche di comunicazione furono inoltre assimilate alle opere di urbanizzazione primaria, rafforzandone la rilevanza pubblica e limitando la possibilità di sottoporle alle ordinarie restrizioni previste per altre costruzioni. Questa qualificazione è oggi contenuta nell’articolo 43 del Codice.

Il nuovo Codice adottato dal Governo Draghi

Il Codice delle comunicazioni elettroniche è stato profondamente riformato con il decreto legislativo 8 novembre 2021, numero 207, adottato dal Governo tecnico guidato da Mario Draghi per recepire il nuovo Codice europeo delle comunicazioni elettroniche. Il decreto ha riscritto gran parte del testo del 2003 e ha confermato l’impostazione favorevole alla diffusione delle reti digitali e alla semplificazione delle procedure.

L’attuale articolo 44 disciplina l’autorizzazione dei nuovi impianti radioelettrici. La domanda presentata dall’operatore ha carattere unitario e coinvolge le diverse amministrazioni competenti, mentre l’organismo tecnico ambientale deve valutare la compatibilità del progetto con i limiti elettromagnetici.

Per gli interventi di minore impatto sono previste procedure ulteriormente semplificate, in alcuni casi attraverso una segnalazione certificata. Anche in queste ipotesi resta necessario il coinvolgimento dell’organismo competente per le verifiche sulle emissioni.

L’innalzamento dei valori durante il Governo Meloni

L’intervento statale più discusso degli ultimi anni è contenuto nella legge 30 dicembre 2023, numero 214, la legge annuale per il mercato e la concorrenza 2022, presentata e approvata durante il Governo guidato da Giorgia Meloni. Il disegno di legge fu presentato al Senato dal ministro delle Imprese e del Made in Italy Adolfo Urso l’11 luglio 2023.

L’articolo 10 ha previsto l’adeguamento dei limiti di esposizione, dei valori di attenzione e degli obiettivi di qualità, dichiarando l’obiettivo di potenziare la rete mobile e garantire servizi di connettività di qualità, senza pregiudizio per la salute pubblica. La norma ha previsto che, in assenza di un nuovo decreto attuativo entro il termine indicato, il valore di attenzione e l’obiettivo di qualità per il campo elettrico fossero fissati provvisoriamente a 15 volt per metro, rispetto al precedente riferimento di 6 volt per metro.

Anche questa modifica conferma che le decisioni sui valori sanitari e tecnici non appartengono ai Comuni. Sono stabilite a livello nazionale, mentre agli enti locali e alle agenzie ambientali compete applicare e verificare il rispetto delle soglie decise dallo Stato.

Le competenze che rimangono ai Comuni

Le amministrazioni comunali possono intervenire soprattutto sul piano urbanistico e territoriale. Possono approvare un regolamento per disciplinare il corretto inserimento degli impianti, predisporre un Piano delle antenne, indicare siti preferenziali e valutare la compatibilità edilizia, urbanistica e paesaggistica dei progetti. Possono inoltre promuovere il confronto con gli operatori, cercando localizzazioni meno impattanti, e attivare percorsi di informazione e partecipazione rivolti ai cittadini.

Questi strumenti devono però essere costruiti in modo da non compromettere la copertura della rete. Un Comune può indicare criteri e alternative ragionevoli, ma non può introdurre un divieto generalizzato in tutte le aree residenziali, stabilire fasce di rispetto indiscriminate intorno alle abitazioni o utilizzare la pianificazione urbanistica per rendere sostanzialmente impossibile l’installazione degli impianti.

I Comuni non possono nemmeno stabilire limiti di esposizione diversi da quelli nazionali né bloccare un impianto sulla base di una valutazione sanitaria autonoma. In Lombardia, gli accertamenti tecnici sulle emissioni e la compatibilità dei progetti con i valori vigenti spettano principalmente ad Arpa nell’ambito del procedimento autorizzativo.

Il dissenso politico dell’amministrazione o l’opposizione dei residenti, da soli, non costituiscono quindi una motivazione sufficiente per respingere un progetto. Un eventuale diniego deve basarsi su ragioni urbanistiche, edilizie o paesaggistiche concrete, puntuali e proporzionate, senza trasformarsi in un ostacolo generale allo sviluppo della rete.

C’è stato un accentramento delle competenze?

Nel corso degli ultimi venticinque anni si può parlare di un progressivo accentramento, o più precisamente di una crescente uniformazione nazionale, delle decisioni fondamentali riguardanti le antenne.

La legge del 2001 riconosceva esplicitamente un ruolo di regolazione alle Regioni e ai Comuni, pur riservando allo Stato i limiti di esposizione. Le norme successive hanno però rafforzato sempre di più il carattere strategico delle infrastrutture di comunicazione, uniformato le procedure autorizzative e ristretto la possibilità per gli enti locali di introdurre vincoli autonomi.

Il Codice delle comunicazioni elettroniche del 2003, la riforma del 2021 e le successive semplificazioni hanno progressivamente trasformato il Comune da soggetto dotato di un ampio potere di governo della localizzazione a ente che partecipa a un procedimento nazionale fortemente regolato. Il Comune continua formalmente a rilasciare o gestire molti dei titoli autorizzativi, ma lo fa entro termini, modalità e limiti definiti in larga parte dallo Stato.

L’accentramento non significa che i Comuni siano del tutto privi di poteri. Mantengono competenze sull’inserimento urbanistico e territoriale, sulla tutela paesaggistica nei casi previsti e sulla pianificazione preventiva. Non possono però usare queste competenze per sostituirsi allo Stato nelle valutazioni sanitarie o per impedire il raggiungimento degli obiettivi di copertura della rete.

È quindi più corretto parlare di competenze comunali residue e condizionate: esistono, ma devono essere esercitate in modo compatibile con una disciplina nazionale che considera la connettività un interesse pubblico primario.

Perché i Comuni si trovano spesso in difficoltà

Il risultato è una situazione che molti amministratori locali descrivono come un equilibrio difficile. Da un lato ricevono le preoccupazioni dei residenti, dall’altro dispongono di margini di intervento limitati dalla normativa nazionale e dalla giurisprudenza.

Anche quando un’amministrazione esprime contrarietà politica a un progetto, deve comunque muoversi all’interno di un procedimento amministrativo regolato dalla legge. Il sindaco non può fermare un’antenna con una semplice decisione politica o con un’ordinanza basata su un generico richiamo al principio di precauzione.

Un Piano delle antenne o un regolamento comunale possono essere utili soprattutto quando vengono approvati prima della presentazione dei singoli progetti. La pianificazione preventiva consente infatti di individuare aree preferenziali, valutare le esigenze di copertura e negoziare con gli operatori soluzioni meno impattanti. Più difficile è intervenire quando la domanda è già stata presentata e risulta conforme alle disposizioni nazionali e agli strumenti urbanistici vigenti.

I casi nel Varesotto

In provincia di Varese il tema è tornato più volte al centro del confronto pubblico. A Sant’Ambrogio, quartiere di Varese, il progetto di una nuova antenna ha suscitato la mobilitazione dei residenti, che hanno espresso preoccupazioni soprattutto per la vicinanza alle abitazioni e per il possibile impatto sul quartiere.

Una situazione analoga si è verificata a Crenna, frazione di Gallarate, dove il dibattito ha coinvolto cittadini e amministrazione comunale sulla localizzazione dell’impianto e sui margini di intervento dell’ente locale. Qui ad esempio è emerso il tema di un’antenna di fronte a un condominio ad alta densità abitativa, in un quartiere che invece ha ampie aree a bassa densità o con attività agricole.

Più recente è il caso di Buguggiate, dove ancora una volta l’ipotesi di una nuova installazione ha riaperto il confronto tra esigenze di copertura della rete, tutela del territorio e aspettative della popolazione.

Si tratta di vicende diverse, ma accomunate dallo stesso nodo giuridico: i Comuni non dispongono del potere di vietare in via generale le antenne quando queste rispettano la normativa nazionale e i limiti fissati dallo Stato. Possono però cercare soluzioni condivise, valutare il corretto inserimento urbanistico e utilizzare gli strumenti di pianificazione previsti dalla legge: piuttosto che concentrarsi sui singoli impianti che “spuntano”, converrebbe ragionare sugli strumenti per regolarli.