P.d.C. domanda incompleta, quando non si forma silenzio-assenso (Cons. di Stato n. 5814/2026) • Carlo Pagliai ingegnere urbanista

Esiste un nuovo confine per delimitare la formazione tacita sull’istanza di permesso di costruire in funzione degli elaborati e documenti contenuti.

Tutto questo per dire nuovamente che il silenzio assenso sul permesso di costruire, ai sensi dell’art. 20, comma 8, del d.P.R. n. 380/2001, non si forma quando manca un documento essenziale per una sua corretta istruttoria, per cui la domanda presentata con una fetta di salame non produce alcunché.

Ma partiamo con ordine: una domanda di permesso di costruire può formarsi per silenzio anche se presenta irregolarità sostanziali, ma non quando risulta priva degli elementi indispensabili richiesti dalla legge per una sua corretta disamina. Questa la distinzione, per niente semplice, è stata confermata dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 5814/2026, nel solco di quella analoga n. 1878/2026.

Nel caso dibattuto è risultata mancante la relazione tecnica relativa all’impianto fotovoltaico prevista per un intervento di nuova costruzione, e questa carenza non rappresentava una semplice incompletezza, al contrario ne impediva la stessa configurabilità strutturale dell’istanza. La decisione conferma un principio operativo che ripeto da anni: sconsiglio di confidare nell’istituto del silenzio assenso, ma detto ciò occorre verificare non soltanto quando è stata presentata l’istanza, ma soprattutto che cosa contiene realmente, formalmente e sostanzialmente. Ed è per questo che il legislatore ha rafforzato anche l’istituto dell’attestazione confermativa dell’avvenuto silenzio-assenso da parte del Comune.

Punti chiave:

1. Il silenzio assenso non si forma se la domanda di permesso è priva di uno degli elementi essenziali indicati dalla legge.
2. Quando il titolo tacito non si è formato, il Comune può adottare il diniego senza dover prima procedere all’annullamento in autotutela.

Il progetto edilizio e la documentazione mancante nella domanda

Una società aveva presentato il 21 aprile 2016 una istanza di permesso di costruire per realizzare otto unità abitative. C’è stata una prima fase istruttoria, in cui il Comune il 10 maggio 2016 aveva chiesto diverse integrazioni, riguardanti, tra l’altro, normative di settore come prevenzione incendi, allacciamento alla fognatura, compatibilità idraulica, contenimento energetico, calcoli strutturali e la specifica documentazione di progetto relativa all’impianto per l’utilizzo di fonti rinnovabili prescritta ai sensi dell’art. 11 del decreto legislativo n. 28 del 3 marzo 2011; sono profili progettuali che devono essere soddisfatti, proprio perchè ciascuna normativa specifica richiede l’adempimento e il rispetto di minime caratteristiche prestazionali e impianti vari.

La richiesta di integrazioni è stata soddisfatta in parte, trasmettendo documentazione in più momenti successivi e non completamente (20 maggio e 9 dicembre 2016); in seguito, cioè il 3 aprile 2017, la società aveva comunicato al Comune di ritenere formato il permesso di costruire per silenzio assenso, e inviando il giorno dopo la comunicazione di inizio lavori. Pochi giorni dopo, cioè il 7 aprile 2017, il Comune aveva negato la formazione del titolo tacito, contestando soprattutto la mancanza della specifica documentazione progettuale sull’impianto da fonti rinnovabili e della polizza fideiussoria relativa al contributo di costruzione.

Tra l’altro, in corso di giudizio, si legge che la società appellante aveva evidenziato che, a seguito della richiesta di integrazione documentale, il progettista delle opere aveva reso formale dichiarazione circa la rispondenza dell’impianto di produzione di energia da fonti rinnovabili ai requisiti previsti dall’art. 11 d.lgs. 28/2011, contestualmente segnalando che la pertinente relazione tecnica era fin dal principio compresa tra i documenti presentati a corredo della domanda di permesso di costruire (ma quest’ultimo profilo non è risultato documentalmente comprovato).

Il Consiglio di Stato ha pertanto concluso che la relazione sull’impianto fotovoltaico riguardasse un aspetto fondamentale del progetto. «Tale carenza […] non consente di ritenere la istanza strutturalmente completa e quindi idonea a determinare la formazione del titolo edilizio per silenzio-assenso».

Il contenzioso si è quindi concentrato sulla possibilità che una domanda documentalmente carente potesse comunque produrre il permesso per semplice decorso del tempo.

Non è sufficiente dichiarare genericamente il rispetto della normativa sulle fonti rinnovabili quando manca, o non risulta provato, il deposito della opportuna documentazione progettuale necessaria a verificare concretamente tale profilo; il discorso si estende anche a tutto quanto previsto dalle altre normative di settore, quali la sismica, l’efficientamento energetico, la paesaggistica, le barriere architettoniche e via dicendo.

Incompletezza e inconfigurabilità strutturale non coincidono

Il Consiglio di Stato ha richiamato quanto già enunciato nella sentenza n. 1878/2026, nella quale è stato ampiamente ricostruito l’istituto del silenzio assenso e dei contenuti essenziali della domanda di permesso, distinguendo la inconfigurabilità strutturale dalla inconfigurabilità giuridica. Se da una parte la domanda di permesso semplicemente incompleta può essere integrata attraverso il soccorso istruttorio (cioè richieste di integrazioni e chiarimenti) e, in presenza di altri presupposti, potrebbe anche configurare la formazione del permesso in forma tacita. Quando invece l’istanza risulta priva degli elementi essenziali e indefettibili direttamente richiesti dalla legge, non si ottiene lo stesso beneficio.

Sul punto il Consiglio di Stato ha individuato nella “inconfigurabilità strutturale” e nella “inconfigurabilità giuridica” della domanda i limiti insuperabili all’applicazione dell’istituto del silenzio assenso, ossia le ipotesi nelle quali il mero decorso del tempo dalla proposizione della domanda non può condurre alla formazione del titolo edilizio per silentium ai sensi dell’articolo 20, comma 1, del d.P.R. n. 380/2001.

Inconfigurabilità strutturale della domanda di permesso

La cd. “inconfigurabilità strutturale” deve essere individuata nel caso in cui l’istanza sia priva degli elementi essenziali e indefettibili richiesti direttamente dalla legge per la presentazione della domanda; tale grave carenza deve riguardare la documentazione ritenuta “essenziale” in base alla legge di settore per la presentazione della domanda. Il Consiglio di Stato ha ritenuto che nel settore edilizio debbano ritenersi essenziali i contenuti della domanda espressamente e tassativamente indicati all’art. 20, comma 1, del d.P.R. 6 giugno 2001 n. 380 e s.m.i., ovvero:

• il titolo di legittimazione (cioè dimostrare di avere titolo a presentare la richiesta);
• gli elaborati progettuali richiesti, ad esempio piante, sezioni, prospetti, planivolumetrici, eccetera;
• quando ne ricorrano i presupposti, gli altri documenti previsti dalla parte II (nei casi in cui alcune specifiche documentazioni tecniche – ad esempio, quella sulla eliminazione delle barriere architettoniche degli edifici – sono espressamente previste come necessarie e da presentare preventivamente a corredo della domanda);
• la dichiarazione del progettista abilitato che asseveri la conformità del progetto:
  • ai documenti urbanistici approvati ed adottati;
  • ai regolamenti edilizi vigenti;
  • alle altre normative di settore incidenti sulla disciplina dell’attività edilizia, con particolare riferimento alle norme antisismiche, di sicurezza, antincendio, igienico sanitarie e a quelle relative all’efficienza energetica.

In assenza anche solo di uno di questi documenti, fermi i doveri di collaborazione alla luce dell’obbligo generale di buona fede che opera anche nell’ambito dei rapporti giuridici di diritto pubblico, non si può ritenere formato il silenzio assenso, anche se l’Amministrazione non ha attivato i poteri istruttori entro il termine finale di conclusione del procedimento, poiché, trattandosi di documentazione essenziale, deve ritenersi che non sia proprio “configurabile” alcuna istanza idonea a far sorgere l’obbligo di provvedere e quindi, in caso di inerzia, a determinare la formazione del silenzio assenso.

Come ha precisato la sentenza, «in assenza anche solo di uno di questi documenti […] non si può ritenere formato il silenzio assenso». La mancanza non impedisce soltanto l’accoglimento della domanda: può impedire che esista una domanda giuridicamente idonea ad attivare il meccanismo del silenzio significativo.

Inconfigurabilità giuridica della istanza di permesso

Secondo il Consiglio di Stato, sono invece da ritenere casi di “inconfigurabilità giuridica” quelli in cui l’istanza non rientra nel modello normativo astratto prefigurato dal legislatore (la cd. “sussumibilità nel tipo normativo astratto”), avendo la parte istante errato nella qualificazione giuridica della fattispecie.

Il Consiglio di Stato ha individuato tale inconfigurabilità giuridica nella ipotesi in cui la parte invochi il silenzio assenso in fattispecie non previste dalla legge, come accade ad esempio nei casi di:

• richiesta di rilascio del permesso di costruire ai sensi della normativa derogatoria sul piano casa, per i quali il dispositivo di semplificazione non può, per le ragioni esposte, ritenersi operante;
• operatività del dispositivo di semplificazione è espressamente esclusa dalla legge (cfr. art. 20, comma 8 del d.P.R. n. 380 del 2001) a motivo della ricorrenza di interessi sensibili che impongono una valutazione espressa della loro rilevanza ai fini del rilascio del titolo edilizio, con l’importante precisazione (introdotta dall’art. 40, comma 1, lettera b), della legge n. 182 del 2025, in linea con quanto già affermato da Cons. Stato, sez. IV, 21 novembre 2023, n. 9969) per cui il silenzio assenso si forma laddove la parte istante si sia munita preventivamente dell’atto di assenso favorevole avente ad oggetto la ponderazione dell’interesse pubblico di settore da parte dell’autorità competente;
• richiesta di proroga del permesso di costruire scaduto, trattandosi di esercizio di potere discrezionale che implica valutazioni di opportunità non surrogabili mediante il dispositivo di semplificazione;
• richiesta di rilascio del permesso di costruire in deroga, ai sensi dell’art. 14 del d.P.R. n. 380 del 2001, trattandosi di ipotesi che presuppone una imprescindibile valutazione ampiamente discrezionale del Consiglio comunale in ordine alla sussistenza di un interesse pubblico alla realizzazione dell’intervento (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 28 gennaio 2022, n. 616);
• istanze di accertamento di conformità, nelle ipotesi di assenza di titolo o totale difformità, di cui all’art. 36 del d.P.R. n. 380 del 2001, in cui opera la diversa fattispecie legale tipica del silenzio rifiuto.

In queste ipotesi infatti, richiamate in via esemplificativa, il silenzio assenso non è, in astratto, consentito dalla legge o è disciplinato diversamente nei suoi effetti. Pertanto, il mero decorso del termine di legge non può tout court determinare la formazione del titolo, mancando una disposizione normativa cui ricondurre la produzione dell’effetto legale favorevole, in via sostitutiva rispetto alla adozione del provvedimento espresso.

In particolare, nella precedente pronuncia n. 1878/2026, il Consiglio di Stato ha ritenuto che il silenzio assenso non possa essersi formato per inconfigurabilità strutturale della domanda, per mancanza della dichiarazione del progettista attestante il rispetto delle disposizioni normative sul contenimento energetico, con il deposito di attestazione di prestazione energetica, richieste espressamente ai sensi dell’art. 20, comma 1, del t.u. edilizia, che all’ultimo periodo riferisce l’asseverazione del tecnico incaricato anche al rispetto delle “norme relative all’efficienza energetica”.

Nessun titolo tacito da annullare in autotutela

Se manca fin dall’origine un elemento essenziale della domanda, il successivo diniego non deve essere preceduto dall’annullamento d’ufficio di un titolo inesistente, proprio perché non si è mai formato. In altre parole, il decorso del termine sulla domanda presentata non ha alcun effetto, il titolo non è mai venuto in essere.

Infatti, l’annullamento in autotutela diviene necessario quando il silenzio assenso si è formato per davvero, ancorché il titolo risulti illegittimo per ragioni sostanziali (ad esempio la domanda di permesso è correttamente corredata di tutto, ma prevede di costruire un manufatto in una zona dove non è consentito in quel modo). Quando la domanda risulta strutturalmente inidonea, l’ottenimento tacito del permesso di costruire non è mai avvenuto.

Conclusioni e consigli utili

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello perché il ricorrente non aveva dimostrato di aver presentato la domanda di permesso di costruire corredata degli opportuni progetti e relazioni previste dalle normative di settore, in particolare per le energie rinnovabili D.Lgs. 28/2011; questa omissione ha reso l’istanza strutturalmente incompleta e ne ha impedito la formazione con silenzio assenso.

Occhio però: la pronuncia non afferma che qualsiasi documento mancante produca lo stesso effetto, perchè occorre distinguere tra elementi essenziali previsti dalla legge, integrazioni di dettaglio e documenti ulteriori richiesti dalla disciplina locale o dall’amministrazione. E qui il confine diventa labile e ampio: dimenticare una pagina della relazione tecnica relativa alle barriere architettoniche è “tollerabile” o produce inconfigurabilità?

Oltre a ribadire di non fare troppo affidamento al silenzio-assenso, si consiglia di valutare minuziosamente se sia il caso di inviare la comunicazione di inizio dei lavori del P.d.C. sulla base di un presunto titolo tacito, pertanto si rende necessario:

• ricostruire l’elenco dei documenti originariamente depositati;
• verificare le ricevute di trasmissione e il contenuto effettivo degli allegati;
• distinguere le carenze essenziali dalle irregolarità integrabili;
• controllare la disciplina vigente alla data della domanda;
• verificare l’eventuale presenza di vincoli o procedimenti esclusi dal silenzio assenso.

Il decorso del tempo, da solo, non può colmare ciò che mancava nella struttura essenziale dell’istanza. E distinguere le carenze essenziali, e relative forme di inconfigurabilità giuridica e strutturale.

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Sono CARLO PAGLIAI, ingegnere urbanista, esperto in conformità e commerciabilità immobiliare.

Quadro normativo e giurisprudenziale richiamato

Norme

• d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, articolo 20, commi 1 e 8 – contenuti essenziali della domanda di permesso di costruire e formazione del silenzio assenso.
• d.lgs. 3 marzo 2011, n. 28, articolo 11, commi 1 e 3, nel testo applicabile ratione temporis – integrazione delle fonti rinnovabili negli edifici di nuova costruzione e conseguenze dell’inosservanza.
• legge 9 gennaio 1991, n. 10 – documentazione relativa al contenimento dei consumi energetici, menzionata nella ricostruzione istruttoria ma non posta autonomamente a fondamento dell’esito.
• legge 7 agosto 1990, n. 241, articolo 21-nonies – annullamento d’ufficio del provvedimento amministrativo, compreso quello formatosi per silenzio assenso.

Giurisprudenza

• Consiglio di Stato, Sezione IV, sentenza 16 luglio 2026, n. 5814 – mancata formazione del silenzio assenso per inconfigurabilità strutturale della domanda priva della relazione progettuale sulle fonti rinnovabili.
• Consiglio di Stato, Sezione IV, sentenza 9 marzo 2026, n. 1878 – distinzione tra inconfigurabilità strutturale e inconfigurabilità giuridica della domanda.
• Consiglio di Stato, Sezione IV, sentenza 1° aprile 2025, n. 2753 – sufficienza di una sola motivazione autonoma legittima per sostenere un provvedimento plurimotivato.
• TAR Veneto, Sezione II, sentenza n. 2040/2024 – precedente grado di giudizio confermato dal Consiglio di Stato;

FAQ URBANISTICHE

Il silenzio assenso si forma se manca un documento nella domanda di permesso di costruire?

Dipende dalla natura del documento: se riguarda la mancanza di un elemento essenziale previsto dalla legge, essa può impedire la formazione del titolo tacito; una carenza secondaria o integrabile non produce necessariamente lo stesso effetto.

Una dichiarazione del progettista può sostituire la relazione tecnica sulle fonti rinnovabili?

Non automaticamente. Se la normativa di settore applicabile richiede uno specifico elaborato progettuale, occorre adempiere.

Il Comune può negare il permesso dopo la scadenza dei termini?

Certamente, se il silenzio assenso non si è mai formato per carenza strutturale della domanda, il Comune può adottare il diniego senza dover annullare preventivamente un titolo tacito. Se invece il titolo si è formato, la sua rimozione richiede l’esercizio dei poteri di autotutela, nei presupposti previsti dalla legge.

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