PNRR PUI 2027: la proroga vale anche per gli appalti?

Il cantiere continua a lavorare, ma il termine che ne misurava
l’esecuzione è già trascorso. Nel sistema di monitoraggio
l’intervento dispone adesso di una finestra che arriva al 31
dicembre 2027; nel contratto, invece, resta una data diversa,
oppure una durata in giorni decorrente dalla consegna, modificata
nel tempo da sospensioni, riprese e proroghe.

L’impresa vede ancora lavorazioni da completare, forniture da
riprogrammare e costi di struttura che continuano a maturare. La
stazione appaltante vede un’opera che può ancora essere finanziata
e rendicontata. Le due prospettive non si sovrappongono per il solo
fatto che il programma pubblico abbia guadagnato tempo.

Il decreto
del Capo del Dipartimento per gli Affari interni e
territoriali, adottato di concerto con il Ragioniere
generale dello Stato il 31 luglio 2026, ha individuato 251
interventi dei Piani urbani integrati della Missione 5, Componente
2, Investimento 2.2 che non concorrono al conseguimento del target
europeo del 30 giugno 2026. Per essi l’Allegato
1 indica il 31 dicembre 2027 quale termine massimo di
conclusione. Il provvedimento mantiene gli interventi nel perimetro
delle condizionalità del PNRR e dei relativi obblighi di
monitoraggio e rendicontazione, anche quando la fonte del
finanziamento è nazionale, e pone ai soggetti attuatori un nuovo
limite entro il quale arrivare all’ultimazione. Non contiene, però,
una disposizione che sostituisca il termine dei contratti di
appalto.

PUI al 2027: la nuova scadenza non è una proroga generale del
PNRR

La prima cautela riguarda le parole. Non è stato prorogato il
PNRR nel suo complesso e non è stato spostato il target europeo
della misura. Il decreto ha modificato la platea degli interventi
che concorrono a quel risultato: alcuni continuano a sostenere il
target del 30 giugno 2026, altri ne sono esclusi e devono
concludersi entro la data riportata nell’Allegato. È una differenza
sostanziale, perché la nuova scadenza descrive il rapporto tra
amministrazione titolare, città metropolitane e soggetti attuatori;
non definisce automaticamente la posizione dell’appaltatore.

La ricostruzione degli atti mostra inoltre che, per una parte
degli interventi, il tempo oltre giugno 2026 non nasce nel luglio
2026. Il decreto del 12 giugno 2024 ha rettificato e integrato
quello del 26 giugno 2023, distinguendo le singole progettualità
PUI-PNRR da quelle PUI-Nazionale. Nell’Allegato 3 ha collocato 87
interventi per i quali non era stata confermata la conclusione
entro il 30 giugno 2026, finanziandoli esclusivamente con le
risorse nazionali previste dall’articolo 1, comma 5, lettera d),
del decreto-legge 2 marzo 2024, n. 19, e disponendo l’aggiornamento
dell’atto di adesione e obbligo. L’incrocio dei CUP mostra che 80
di quegli 87 interventi ricompaiono nell’Allegato 1 del 2026.
Avevano scadenze diverse – 31 dicembre 2026, 30 giugno 2027,
30 novembre 2027 e, in alcuni casi, 31 dicembre 2027 – e sono
ora ricondotti al termine uniforme del 31 dicembre 2027. Dei sette
CUP mancanti, due compaiono nell’Allegato 2 del decreto del 31
luglio 2026, dedicato alle rinunce; gli altri cinque non compaiono
in nessuno dei due elenchi e il decreto non consente di stabilire
quale sia stato il loro esito.

Gli 80 CUP rendono osservabile il modo in cui il sistema si
muove. Nel 2024 l’amministrazione aveva già spostato il programma
di quelle progettualità e aveva raggiunto il rapporto sul quale
poteva incidere, imponendo l’aggiornamento dell’atto di adesione e
obbligo; non aveva modificato il contratto di appalto. Nel 2026
interviene di nuovo sul termine del programma e ancora una volta
non sostituisce quello dell’esecutore. Non è un difetto di
redazione ripetuto a distanza di due anni: è il confine entro il
quale opera l’atto amministrativo. Nemmeno il cambiamento della
fonte finanziaria ha trasferito da solo nuovo tempo
all’appaltatore.

Per questo non si può partire dall’equazione secondo cui 251
appalti, prima vincolati al 30 giugno 2026, avrebbero ricevuto
tutti insieme diciotto mesi ulteriori. Occorre verificare, per ogni
intervento, quale data fosse vigente sul piano programmatico e
quale termine risultasse invece dagli atti dell’esecuzione.

Che cosa può fare una legge e che cosa può fare un decreto

Il confronto con il decreto-legge 19 febbraio
2026, n. 19 non mostra due scelte alternative compiute dalla
stessa autorità. Mostra la diversa capacità delle fonti. L’articolo
1, comma 1-bis, introdotto dalla legge di
conversione n. 50/2026, ha disciplinato gli investimenti
finanziati con risorse PNRR aventi obiettivi finali da conseguire
entro il 30 giugno 2026. Se la convenzione, il contratto di appalto
o l’atto d’obbligo in corso di esecuzione recavano una data di
ultimazione anteriore a quella indicata dal PNRR, il termine per
l’ultimazione veniva fissato di diritto al 30 giugno 2026, ai sensi
dell’articolo 1339 del codice civile. La previsione operava anche
ai fini delle penali ed era estesa agli atti il cui termine
risultasse già scaduto alla data di entrata in vigore della legge
di conversione, il 21 aprile 2026, purché i lavori non fossero
ultimati alla medesima data.

La stessa norma stabiliva che, se l’intervento fosse stato
ultimato dopo la scadenza originaria ma prima del 30 giugno 2026,
non sarebbe stato riconosciuto il premio di accelerazione. Quando
il legislatore ha sostituito il termine, ha quindi precisato che la
nuova data rilevava anche ai fini dell’applicazione delle penali
dovute per il ritardato adempimento e ha escluso il premio nel
periodo compreso tra la scadenza originaria e il 30 giugno. Il
tempo contrattuale non è stato trattato come una variabile
economicamente neutra.

Il decreto del 31 luglio 2026 è invece un atto amministrativo di
ricognizione adottato dal Capo del Dipartimento per gli Affari
interni e territoriali di concerto con il Ragioniere generale dello
Stato. Individua gli interventi esclusi dal target e fissa il
termine entro cui i soggetti attuatori devono completarli, ma non
contiene una previsione di inserzione automatica nel contratto
analoga a quella introdotta dal comma 1-bis. La nuova data, perciò,
non sostituisce da sola il termine pattuito tra stazione appaltante
e impresa. Il silenzio sul termine dell’esecutore e sui suoi
effetti economici non esprime una diversa scelta del legislatore:
dipende dall’oggetto del provvedimento. Il passaggio al 2027 deve
trovare il proprio titolo negli atti dell’esecuzione.

L’applicazione del comma 1-bis richiede però una verifica
ulteriore, che il solo elenco dei 251 non consente di compiere. La
disposizione riguarda gli investimenti finanziati con risorse del
PNRR; gli 80 interventi provenienti dall’Allegato 3 PUI-Nazionale
risultano invece finanziati esclusivamente con risorse nazionali e
non possono essere ricondotti automaticamente a quel presupposto. I
restanti 171 interventi, circa il 68 per cento dei 251, compaiono
invece nell’Allegato 2 PUI-PNRR del 2024: per essi la questione
resta aperta, perché la norma formula il presupposto al livello
dell’investimento e l’investimento M5C2I2.2 conservava l’obiettivo
finale al 30 giugno 2026. Se per uno di questi appalti il termine
fosse entrato nel contratto per effetto di legge, il passaggio al
2027 sarebbe ancora più netto: quella data non verrebbe spostata
dall’elenco allegato a un decreto ricognitivo, ma richiederebbe una
proroga adottata secondo la disciplina dell’esecuzione.

Tre termini e un tempo
reale

La vicenda dei PUI rende evidente una sovrapposizione che nei
cantieri pubblici rimane spesso nascosta finché le date coincidono
e diventa osservabile quando il programma si sposta al 2027 senza
che il contratto si muova con esso. Il target europeo misura il
risultato della misura; il termine del finanziamento e dell’atto
d’obbligo governa il rapporto tra amministrazioni e soggetto
attuatore; il termine contrattuale misura l’adempimento
dell’esecutore e sostiene l’applicazione di penali, proroghe e
riserve. Accanto a questi tre termini esiste poi un tempo di natura
diversa: la capacità reale della produzione, descritta dalla
sequenza ancora tecnicamente eseguibile sulla base delle aree
disponibili, delle approvazioni ottenute, delle forniture e delle
lavorazioni residue.

Un aggiornamento in ReGiS modifica la previsione
dell’intervento; la variazione di una convenzione prolunga il
rapporto con l’ente incaricato; una proroga contrattuale
attribuisce tempo all’esecutore; il cronoprogramma rappresenta ciò
che il cantiere è in grado di fare. Confondere questi piani
significa chiedere a una data di produrre effetti che appartengono
a un altro atto.

Gli atti
non parlano tutti allo stesso livello

A Bologna, per l’intervento “Rigenerazione Bolognina”,
l’autorizzazione ministeriale del gennaio 2025 ad aggiornare al 31
dicembre 2027 le tempistiche dei PUI è richiamata nelle premesse
della deliberazione della Giunta n. 178 del 16 giugno 2026. Con
quella deliberazione il Comune ha modificato separatamente la
convenzione con ACER Bologna, portando dal 30 giugno al 31 ottobre
2026 il termine per i lavori e il deposito del collaudo. La
modifica non utilizza tutta la finestra disponibile e interviene
sul rapporto con il soggetto incaricato soltanto dopo una richiesta
motivata. La deliberazione, da sola, non documenta il termine del
contratto stipulato con l’esecutore.

A Torino le fonti pubblicamente accessibili documentano un atto
rivolto all’appalto di lavori, di cui però non è stato possibile
reperire il testo integrale, sicché quanto segue riguarda ciò che
gli atti consultati registrano e non il contenuto della
determinazione. Per il CUP C12F22000040001, relativo alla
manutenzione straordinaria di alcune biblioteche civiche, l’elenco
comunale registra la determinazione n. 1219 del 27 febbraio 2026
con l’oggetto “proroga tempi contrattuali” e riferita al CIG
dell’appalto di lavori e non ai servizi tecnici. Nella rilevazione
delle opere pubbliche riferita al 28 febbraio, il campo “fine
lavori” riporta il 29 maggio 2026: una data coerente con un
differimento di novanta giorni rispetto al termine originario, ma
che una tabella di monitoraggio non consente di attribuire da sola
alla determinazione. Sei settimane dopo, la determinazione n. 2169
del 13 aprile, adottata per i servizi tecnici della variante,
continua a descrivere i lavori in corso con “scadenza prevista” al
28 febbraio. L’Appendice 1 ai servizi non spiega quella
discrepanza. Il fascicolo non prova dunque che il 2027 sia entrato
nel contratto; mostra, dentro la stessa amministrazione, quanto una
data possa rimanere disallineata tra documenti nati per funzioni
diverse.

A Pioltello la scheda ufficiale del provvedimento del 30
dicembre 2025 registra, per il CUP E69J21013850001, un atto
intitolato espressamente “Approvazione proroga termini
contrattuali”. Poiché il testo integrale dell’allegato non è stato
reperito nel corso della ricerca, il dato consente di provare la
forma dell’intervento sul rapporto con l’esecutore, non di
attribuirgli una nuova data finale né di collegarlo automaticamente
al 31 dicembre 2027.

Un altro PUI torinese, non compreso nei 251 e utilizzabile
quindi soltanto come comparatore, rende visibile il meccanismo sul
medesimo appalto: per l’Azione A20 una variante ai sensi
dell’articolo 106 ha differito il termine di sessanta giorni; una
distinta proroga ai sensi dell’articolo 107, comma 5, ne ha
aggiunti altri sessanta. Due cause, due atti e due effetti sul
termine contrattuale.

A Napoli il CUP B61B22000670006 comprende contratti applicativi
con durate espresse in quaranta o centoventi giorni naturali e
consecutivi dalla consegna. Le clausole prevedono che l’affidatario
possa chiedere la proroga quando non sia in grado di ultimare per
cause a lui non imputabili. Il termine dell’intervento comunicato
al Ministero era il 31 dicembre 2026; quello dell’esecutore
continuava a derivare dalla consegna e dalla durata di ciascun
contratto.

Il limite comune dei tre atti che intervengono sul termine
dell’esecutore è cronologico: la determinazione torinese n. 1219 è
del 27 febbraio 2026, l’atto di Pioltello e il comparatore A20 sono
del dicembre 2025. Tutti precedono il decreto del 31 luglio 2026.
Mostrano che, quando un’amministrazione intende attribuire tempo
all’esecutore, utilizza gli strumenti ordinari dell’esecuzione e li
fonda su cause proprie; non mostrano la nuova finestra del 2027
trasferita nel contratto. Nei quattro interventi compresi nei 251
qui esaminati, dagli atti reperibili non è emerso un contratto
portato espressamente al 31 dicembre 2027. Il dato non è
generalizzabile: il campione è limitato, il decreto è recente, gli
archivi hanno tempi e livelli di indicizzazione diversi e parte
della documentazione dell’esecuzione non è pubblicata insieme agli
atti generali. Consente però una conclusione circoscritta: a poche
settimane dal decreto, la presenza del CUP nell’Allegato 1 non
documenta ancora la concessione di tempo all’appaltatore.

Che
cosa deve fare l’impresa quando trova il proprio CUP

Prima di chiedere nuovo tempo, l’impresa deve ricostruire quello
già consumato oltre il programma precedente. Il 31 dicembre 2027
non lo converte retroattivamente in tempo utile dell’esecutore e
non ne modifica da solo la qualificazione. Possono essersi
succeduti periodi già coperti da sospensioni o proroghe,
lavorazioni proseguite di fatto e intervalli nei quali il termine
contrattuale è rimasto scaduto. La nuova data non uniforma quei
periodi: occorre individuare quali atti li abbiano governati. E
finché nessun atto ridefinisce il termine scaduto, l’esecutore
resta esposto alle conseguenze del ritardo: le penali possono
continuare a essere conteggiate nei limiti in cui il ritardo gli
sia imputabile, anche mentre il cantiere lavora dentro una finestra
programmatica che arriva al 2027.

Il project manager non dovrebbe quindi trasferire subito il 31
dicembre 2027 nel programma di cantiere. Il controllo riguarda il
termine vigente: quello originario del contratto, quello risultante
dalle sospensioni e dalle riprese, le proroghe già ottenute,
l’eventuale effetto del comma 1-bis e l’incidenza temporale delle
varianti approvate. Senza questa ricostruzione non è possibile
stabilire da quale posizione si stia chiedendo nuovo tempo.

Se il termine era già spirato prima del decreto del 31 luglio,
il problema è preliminare. Tanto l’articolo 107, comma 5, del
decreto legislativo n. 50/2016 quanto l’articolo 121, comma 8, del
decreto legislativo n. 36/2023 richiedono che l’istanza sia
presentata con congruo anticipo. Una proroga ordinaria chiesta e
adottata soltanto dopo la scadenza si confronta quindi con
un’obiezione che nasce dal testo stesso della norma: dov’è il
congruo anticipo se il termine è già trascorso? Non è una
conclusione ricavata da una giurisprudenza specifica sui 251
interventi; è la verifica che il fascicolo deve affrontare prima di
tutto. L’impresa deve allora cercare una richiesta tempestiva
rimasta senza decisione, sospensioni e riprese formalizzate, oppure
varianti che abbiano inciso sul tempo. Una sospensione non può
essere costruita a posteriori per riempire il vuoto
documentale.

Occorre poi rappresentare per iscritto le cause ancora attive e
collegarle alle lavorazioni che impediscono di rispettare il
termine. Non basta richiamare la nuova finestra del PUI: bisogna
mostrare quali aree non siano disponibili, quali approvazioni
manchino, quali modifiche abbiano alterato la sequenza e quale
durata residua sia tecnicamente necessaria. Su questa base
l’impresa presenta l’istanza di proroga e propone un cronoprogramma
che non estenda semplicemente quello precedente, ma ricostruisca le
dipendenze effettive della produzione.

La base normativa dipende dal contratto. Per quelli regolati dal
decreto legislativo n. 50/2016, l’articolo 107, comma 5, collega la
proroga alla richiesta dell’esecutore e a circostanze a lui non
imputabili. Per i contratti soggetti al decreto legislativo 31
marzo 2023, n. 36, opera l’articolo 121, comma 8: l’istanza mette
in moto il termine di trenta giorni entro il quale il RUP decide,
sentito il direttore dei lavori e, per i lavori sopra le soglie
dell’articolo 14, acquisito il parere del collegio consultivo
tecnico ove costituito. Per l’impresa quel termine è una leva da
presidiare, perché evita che la domanda rimanga senza esito mentre
il cantiere consuma il tempo di cui chiede il riconoscimento.

Non soccorre la cosiddetta proroga tecnica. L’articolo 106,
comma 11, del decreto legislativo n. 50/2016 e l’articolo 120,
commi 10 e 11, del decreto legislativo n. 36/2023 disciplinano
l’opzione prevista negli atti originari o la continuità delle
prestazioni nelle more di un nuovo affidamento: non attribuiscono
maggior tempo per ultimare gli stessi lavori.

La domanda di tempo deve restare distinta dalle riserve e dalle
eventuali pretese per maggiori oneri. Lo stesso articolo 121, comma
8, precisa che la concessione della proroga non pregiudica i
diritti spettanti all’esecutore quando la maggiore durata sia
imputabile alla stazione appaltante, ma non sostituisce l’onere di
documentare e formulare tempestivamente tali pretese. Chiedere la
proroga serve a ridefinire l’obbligazione temporale; quantificare
il costo della maggiore durata appartiene a un piano diverso.

L’impresa deve infine pretendere che il provvedimento conclusivo
identifichi quale termine modifica, per quali cause e da quando
opera, e chiarisca gli effetti sulle penali. Al nuovo termine deve
corrispondere un programma eseguibile: solo così il 31 dicembre
2027 cessa di essere una data esterna al contratto e diventa un
riferimento governabile nella produzione.

PUI prorogati al 2027: il tempo del programma non è ancora tempo
governato

Il decreto del 31 luglio risolve un problema reale: separa 251
interventi dal target europeo del 30 giugno 2026 e assegna ai
soggetti attuatori una finestra nella quale completarli. Non
risolve, perché non è questo il suo oggetto, la storia temporale di
ciascun appalto. Quella storia rimane negli atti dell’esecuzione e
non può essere riscritta con una sola data.

Per sapere se l’appaltatore dispone davvero di tempo fino al
2027 non basta, dunque, leggere l’Allegato 1. Bisogna aprire il
contratto, ricostruire il termine vigente, leggere i verbali,
qualificare i mesi trascorsi e verificare l’atto con cui la
stazione appaltante ha trasformato la nuova possibilità
programmatica in un’obbligazione temporalmente definita. Fino a
quel momento l’intervento ha più tempo; il contratto non ne ha
acquisito automaticamente. E se il termine era già scaduto, il
problema non è scegliere una nuova data, ma trovare l’atto capace
di qualificare il tempo già consumato.

Riferimenti

• Decreto del Capo del Dipartimento per gli Affari interni e
  territoriali, di concerto con il Ragioniere generale dello Stato,
  31 luglio 2026
• Allegato 1 al decreto 31 luglio 2026, “PUI_no Target”
• Allegato 2 al decreto 31 luglio 2026, “PUI_Rinunce”
• Decreto del Capo del Dipartimento per gli Affari interni e
  territoriali 12 giugno 2024, fonti di finanziamento PUI-PNRR e
  PUI-Nazionale
• Allegato 2 al decreto 12 giugno 2024, “Dettaglio PUI-PNRR”
• Allegato 3 al decreto 12 giugno 2024, “Dettaglio
  PUI-Nazionale”
• D.L. 19 febbraio 2026, n. 19, coordinato con la legge 20 aprile
  2026, n. 50
• D.Lgs. 31 marzo 2023, n. 36, articoli 120 e 121
• D.Lgs. 18 aprile 2016, n. 50, articoli 106 e 107
• Comune di Bologna, deliberazione della Giunta n. 178 del 16
  giugno 2026
• Comune di Torino, determinazione n. 1219 del 27 febbraio 2026,
  oggetto registrato nell’elenco delle determinazioni gennaio-aprile
  2026
• Comune di Torino, rilevazione opere pubbliche al 28 febbraio
  2026
• Comune di Torino, determinazione n. 2169 del 13 aprile
  2026
• Comune di Torino, determinazione n. 9060 del 30 dicembre 2025,
  Azione A20 (comparatore)
• Comune di Pioltello, scheda del provvedimento del 30 dicembre
  2025, “Approvazione proroga termini contrattuali”
• Comune di Napoli, documenti contrattuali del CUP
  B61B22000670006