Una domanda di permesso di costruire viene presentata il 30
dicembre 2021, quando la legge regionale consente ancora di
accedere alle premialità del Piano Casa fino alla
fine dell’anno successivo. Poco più di un anno dopo, quella proroga
viene dichiarata incostituzionale e perde efficacia
retroattivamente. La pratica deve quindi essere valutata rispetto
alla precedente scadenza del 31 dicembre 2021, appena un giorno
dopo il suo deposito.
Ma la data di presentazione, da sola, non basta. La disciplina
regionale richiede infatti che entro quel termine l’istanza sia
“completa in ogni suo elemento”, e su questa formula si è
concentrata una parte significativa della sentenza
del Consiglio di Stato del 10 luglio 2026, n. 5563,
nella quale i giudici hanno esaminato insieme tre questioni
strettamente collegate: la possibilità che si formi il silenzio
assenso su un permesso di costruire richiesto sulla base di una
disciplina derogatoria, gli effetti della pronuncia con cui la
Corte costituzionale ha eliminato la proroga regionale e il
significato da attribuire alla completezza della domanda quando il
beneficio è subordinato al rispetto di una scadenza.
Piano Casa e permesso di costruire: quando l’istanza deve essere
completa entro il termine
Il caso affrontato da Palazzo Spada riguardava una domanda di
permesso di costruire presentata il 30 dicembre
2021 per un intervento progettato facendo ricorso alle
premialità previste dal Piano Casa pugliese, disciplinato dalla
L.R. Puglia n. 14/2009.
La disciplina regionale era stata prorogata più volte e, da
ultimo, la L.R. Puglia n. 38/2021 aveva spostato al 31 dicembre
2022 il termine entro il quale presentare le istanze necessarie per
accedere al regime derogatorio. La Corte costituzionale, con la
sentenza n. 17/2023, ha però dichiarato
illegittima quella proroga, con il conseguente ripristino del
precedente termine del 31 dicembre 2021.
Il Comune ha ritenuto che, a quella data, la pratica non fosse
completa, perché mancavano la documentazione relativa alla
sostenibilità ambientale del progetto e la relazione necessaria a
verificare il rispetto degli standard urbanistici. Su queste basi
ha respinto la domanda.
La società ha contestato il diniego sostenendo che sulla domanda
si fosse formato il silenzio assenso, che i
documenti mancanti potessero essere acquisiti nel corso
dell’istruttoria e che dovesse applicarsi la normativa vigente al
momento della presentazione dell’istanza, senza attribuire rilievo
alla successiva pronuncia della Corte costituzionale.
Il ricorso era stato respinto dal TAR e la questione è quindi
approdata al Consiglio di Stato.
Permesso di costruire e Piano Casa: la disciplina tra Testo Unico
Edilizia e legge regionale
Il punto di partenza è l’art.
20 del d.P.R. n. 380/2001, che disciplina il
procedimento per il rilascio del permesso di costruire. Il comma 8
contempla la formazione del silenzio assenso decorso inutilmente il
termine per l’adozione del provvedimento conclusivo, fermo restando
il particolare regime previsto quando sussistono vincoli relativi
agli interessi qualificati indicati dalla stessa disposizione.
Rispetto a questa disciplina generale, il problema sottoposto al
Collegio era stabilire se il meccanismo del silenzio assenso
potesse operare anche quando il permesso di costruire viene
richiesto utilizzando una normativa regionale
straordinaria che consente interventi in deroga agli
strumenti urbanistici. Il Consiglio di Stato ha ricondotto l’art.
20, comma 8, del d.P.R. n. 380/2001 ai titoli edilizi
ordinari, escludendone l’applicazione alle istanze fondate
sul Piano Casa.
La disciplina speciale è contenuta nella L.R. Puglia n. 14/2009,
che ha introdotto misure straordinarie e urgenti a sostegno
dell’attività edilizia, consentendo interventi in deroga
agli strumenti urbanistici entro termini prestabiliti.
L’art. 7, nella versione modificata dalla L.R.
Puglia n. 38/2021, aveva fissato al 31 dicembre 2022 il termine
ultimo per accedere alle previsioni derogatorie, richiedendo che la
SCIA alternativa al permesso di costruire oppure l’istanza per il
rilascio del permesso risultassero presentate “complete in
ogni loro elemento” entro quella data.
A completare la disciplina temporale interveniva l’art.
5 della L.R. Puglia n. 51/2017, secondo cui la data di
presentazione dell’istanza di permesso di costruire, purché
completa in ogni suo elemento, costituisce anche il riferimento per
determinare la normativa edilizia regionale applicabile al rilascio
del titolo.
Su questo assetto è intervenuta la Corte costituzionale con la
sentenza n. 17/2023, che ha dichiarato illegittima la proroga
introdotta dalla L.R. Puglia n. 38/2021. Eliminata la proroga al 31
dicembre 2022, è tornato quindi ad operare il precedente termine
del 31 dicembre 2021, con la conseguenza che soltanto le
istanze già complete entro quella data potevano
essere esaminate utilizzando il regime derogatorio del Piano
Casa.
Piano Casa e silenzio assenso: perché il permesso di costruire
richiede un provvedimento espresso
Sul primo profilo, il Collegio ha escluso che sulle istanze di
permesso di costruire presentate in applicazione del Piano Casa
possa formarsi il silenzio assenso previsto dall’art. 20, comma 8,
del d.P.R. n. 380/2001.
La disciplina del Piano Casa consente interventi in deroga agli
strumenti urbanistici e ai parametri ordinariamente applicabili e,
per questo, il titolo non può formarsi attraverso il semplice
decorso del tempo. L’amministrazione deve verificare che ricorrano
i presupposti che consentono di applicare quella disciplina
eccezionale e di autorizzare un intervento che, altrimenti, non
sarebbe conforme al regime urbanistico ordinario.
Richiamando precedenti già formatisi sulla normativa pugliese,
il Consiglio di Stato ha qualificato il mancato riscontro
dell’amministrazione come silenzio inadempimento,
precisando che il meccanismo previsto dall’art. 20, comma 8, del
d.P.R. n. 380/2001 riguarda il rilascio dei titoli edilizi
ordinari.
Il silenzio assenso presuppone infatti che gli elementi
costitutivi della fattispecie siano tipizzati dalla fonte
normativa; questa condizione non ricorre nelle istanze fondate sul
Piano Casa, perché la disciplina regionale ammette interventi in
deroga ai parametri urbanistici e richiede un atto
espresso che ne verifichi i presupposti e autorizzi quella
che la sentenza definisce “edificabilità
eccezionale”.
Piano Casa e proroga incostituzionale: quale termine si applica
alle istanze edilizie
L’appellante sosteneva inoltre che dovesse continuare ad
applicarsi la normativa vigente al momento della presentazione
della domanda, avvenuta il 30 dicembre 2021, quando la proroga
introdotta dalla L.R. Puglia n. 38/2021 era ancora formalmente
vigente.
La stessa disciplina regionale prevedeva che la data di
presentazione dell’istanza, purché completa in ogni suo elemento,
costituisse il riferimento temporale per
individuare la normativa edilizia regionale applicabile ai fini del
rilascio del titolo.
Il Consiglio di Stato ha però escluso che la questione potesse
essere risolta attraverso il principio del tempus regit
actum, perché ciò che conta sono gli effetti della
dichiarazione di illegittimità costituzionale.
In base all’art. 136 Cost. e all’art.
30 della Legge n. 87/1953, la pronuncia della Corte
costituzionale produce effetti retroattivi, salvo
il limite dei rapporti esauriti, e la disposizione dichiarata
illegittima viene eliminata dall’ordinamento a partire dal momento
in cui era stata introdotta.
La proroga al 31 dicembre 2022 non poteva quindi essere
utilizzata per salvaguardare la domanda e il termine da prendere in
considerazione restava quello del 31 dicembre 2021.
Inoltre, hanno spiegato i giudici d’appello, un eventuale
provvedimento adottato prima della pubblicazione della sentenza
della Corte costituzionale avrebbe comunque potuto risentire della
successiva declaratoria di illegittimità, attraverso quella che la
stessa decisione definisce una “eccezionale condizione di
invalidità sopravvenuta”, collegata alla retrodatazione
degli effetti della pronuncia costituzionale.
Istanza completa e istanza ricevibile: quando le integrazioni
successive non bastano
Individuato nel 31 dicembre 2021 il termine da prendere in
considerazione, restava da verificare se a quella data la domanda
fosse completa.
Su questo punto il Consiglio di Stato ha distinto la
ricevibilità della pratica dalla sua
completezza.
Un’istanza è ricevibile quando può essere istruita
dall’amministrazione, anche se richiede integrazioni progettuali o
documentali; è invece completa quando contiene tutti gli elementi
necessari per consentire la valutazione del progetto nel suo
complesso e può essere accolta senza ulteriori supplementi
istruttori.
Nel Piano Casa questa distinzione assume un peso particolare,
perché la disciplina eccezionale subordina il beneficio alla
presentazione entro una certa data di una pratica già definita
sotto il profilo progettuale e documentale. Non basta quindi
depositare entro la scadenza una domanda ancora incompleta e
rinviare a un momento successivo la definizione degli elementi
necessari per accedere alla premialità.
Lo stesso vale per il soccorso istruttorio:
l’amministrazione può acquisire documenti nel corso del
procedimento, ma l’integrazione successiva non modifica la
situazione esistente alla data fissata dalla legge e non rende
completa, a posteriori, una domanda che allora non lo era.
Le carenze della pratica: sostenibilità ambientale e standard
urbanistici
Nel caso esaminato, il Consiglio di Stato ha verificato la
completezza della domanda rispetto a due elementi che risultavano
ancora mancanti alla data del 31 dicembre 2021.
Il primo riguardava le condizioni di sostenibilità
ambientale previste dall’art. 4, comma 4, della L.R.
Puglia n. 14/2009, che collegava l’incremento volumetrico al
rispetto dei criteri regionali di edilizia sostenibile. La
circostanza che la certificazione finale dovesse essere prodotta
prima della segnalazione certificata di agibilità non esonerava il
richiedente dall’avere già definito, in fase progettuale, gli
elementi necessari per dimostrare il rispetto della condizione.
Alla data rilevante mancavano ancora il punteggio di sostenibilità
del fabbricato e parte della progettazione energetica e
impiantistica, completata soltanto successivamente.
Il secondo riguardava gli standard urbanistici.
L’art. 5, comma 3, della L.R. Puglia n. 14/2009 subordinava la
formazione del titolo alla cessione delle aree a standard
corrispondenti all’aumento volumetrico oppure, nei casi consentiti,
alla loro monetizzazione. Anche su questo aspetto,
per i giudici, non era decisivo che la legge imponesse o meno una
relazione con una specifica denominazione: occorrevano le
informazioni necessarie per verificare il rispetto dell’obbligo. La
relazione sugli standard è stata invece prodotta soltanto il 22
luglio 2022.
Le due carenze hanno quindi confermato che, alla scadenza del 31
dicembre 2021, la pratica non era ancora completa nei termini
richiesti dalla disciplina regionale.
Piano Casa: gli effetti operativi sulla presentazione delle
istanze
Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e
ha confermato il diniego del permesso di costruire e la sentenza di
primo grado.
La decisione riguarda il Piano Casa pugliese e deve quindi
essere letta rispetto alla struttura di quella specifica disciplina
regionale; la distinzione tra ricevibilità e completezza, tuttavia,
può assumere rilievo anche rispetto ad altre normative
straordinarie o transitorie che subordinino l’accesso a un
beneficio alla presentazione di una pratica completa entro un
termine prestabilito. In queste ipotesi, il deposito tempestivo
dell’istanza non basta se gli elementi necessari per verificare i
presupposti della premialità vengono definiti soltanto in seguito,
perché le integrazioni acquisite durante l’istruttoria non
modificano la situazione documentale e progettuale esistente alla
scadenza.
Quanto al silenzio assenso, il principio affermato dal Consiglio
di Stato è riferito al permesso di costruire richiesto sulla base
del regime derogatorio del Piano Casa: il semplice
decorso del termine non determina la formazione del titolo, essendo
necessario un provvedimento espresso che verifichi i presupposti
della deroga.
Allo stesso modo, quando la disciplina richiede un’istanza
“completa in ogni suo elemento”, il requisito non coincide con la
semplice possibilità di istruire la pratica, ma presuppone che
l’amministrazione disponga già degli elementi necessari per
valutare il progetto nel suo complesso e, ricorrendone le
condizioni, rilasciare il titolo senza ulteriori
supplementi istruttori.
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