Sanatoria paesaggistica dopo l’ordine di demolizione

Un’istanza di accertamento di compatibilità
paesaggistica deve essere sempre esaminata dal Comune,
anche quando sull’opera grava un ordine di demolizione ormai
consolidato? E quale utilità può avere la regolarizzazione del solo
profilo paesaggistico quando manca ancora il titolo necessario a
legittimare l’intervento sotto il profilo edilizio?

Su questi aspetti si è pronunciato il Consiglio di
Stato con la sentenza
1° luglio 2026, n. 5264, riformando la decisione con
cui il TAR aveva imposto a un’Amministrazione comunale di
pronunciarsi su un’istanza di accertamento di compatibilità
paesaggistica relativa a un cancello già destinatario di un ordine
di demolizione.

Il Collegio non ha risolto la controversia limitandosi a
stabilire se la domanda paesaggistica fosse stata presentata troppo
tardi, ma ha guardato soprattutto agli effetti che essa avrebbe
potuto ancora produrre, considerando che l’ordine di ripristino si
era ormai consolidato e che non era stato acquisito, nei termini,
un titolo capace di legittimare l’intervento sul piano
edilizio.

Sanatoria paesaggistica e ordine di demolizione: quando l’istanza
perde utilità

La controversia trae origine dall’installazione di un cancello
metallico di notevoli dimensioni, dotato di apertura scorrevole e
affiancato da un ulteriore cancello pedonale.

Il Comune ne aveva intimato la demolizione, qualificando le
opere come intervento di nuova costruzione
realizzato in assenza di permesso di costruire in
area sottoposta a vincolo paesaggistico.

Il provvedimento era stato impugnato davanti al TAR Toscana, che
nel 2022 aveva respinto il ricorso ritenendo che la mancanza del
titolo paesaggistico fosse, di per sé, sufficiente a giustificare
la sanzione demolitoria prevista dall’art. 167 del d.Lgs.
n. 42/2004.

Il successivo appello era stato respinto dal Consiglio di Stato
e, parallelamente, il condominio aveva presentato un’istanza di
accertamento della compatibilità paesaggistica dell’intervento. Di
fronte al silenzio dell’amministrazione, il condominio aveva quindi
promosso un nuovo giudizio per ottenere l’accertamento dell’obbligo
del Comune di pronunciarsi sull’istanza.

Il TAR aveva accolto il ricorso muovendo dalla differenza tra la
sanatoria
edilizia e sanatoria
paesaggistica: mentre l’art. 36 del d.P.R.
n. 380/2001 collega la possibilità di ottenere l’accertamento
di conformità ai termini previsti dalla disciplina repressiva,
l’art. 167 del d.Lgs. n. 42/2004 non individua un analogo termine
per la presentazione della domanda di compatibilità
paesaggistica.

Per il giudice di primo grado, quindi, il Comune non avrebbe
potuto considerare l’istanza tardiva e avrebbe dovuto comunque
pronunciarsi.

Palazzo Spada ha però seguito un’impostazione diversa, guardando
non tanto al momento in cui la domanda era stata presentata, quanto
al risultato che questa avrebbe potuto ancora produrre.

Sanatoria edilizia e compatibilità paesaggistica: il quadro
normativo

La controversia coinvolge disposizioni che operano su piani
differenti ma che, nella fattispecie esaminata, devono
essere lette congiuntamente.

Sul versante paesaggistico, l’art. 146 del d.Lgs. n.
42/2004 disciplina l’autorizzazione paesaggistica, che
costituisce un titolo autonomo rispetto a quello edilizio e deve
essere acquisita prima della realizzazione degli interventi sui
beni sottoposti a tutela. La valutazione successiva alla
realizzazione delle opere è invece ammessa soltanto nelle ipotesi
previste dall’art. 167 del medesimo Codice, che consente, nei casi
individuati dalla norma, l’accertamento
della compatibilità paesaggistica.

Si tratta quindi di un procedimento che riguarda esclusivamente
il profilo della tutela del paesaggio e che non sostituisce il
titolo necessario sotto il profilo urbanistico-edilizio.

Su quest’ultimo versante, l’art. 36 del d.P.R. n.
380/2001 disciplina l’accertamento di conformità per gli
interventi realizzati in assenza di permesso di costruire o in
totale difformità, collegando la possibilità di ottenere il titolo
in sanatoria anche ai termini richiamati dalla stessa disposizione.
È proprio il rapporto tra questa disciplina e l’ordine di
demolizione già adottato che ha assunto rilievo nella decisione del
Consiglio di Stato.

Obbligo di provvedere del Comune: quando può venire meno

A queste norme si aggiunge l’art. 2 della Legge n.
241/1990, che disciplina l’obbligo dell’amministrazione di
concludere con un provvedimento espresso i procedimenti avviati su
istanza di parte. Questa previsione però, secondo il Collegio, non
può essere letta come se qualsiasi domanda determinasse
automaticamente e in ogni circostanza un obbligo di risposta.

La funzione della norma è quella di assicurare all’interessato
una determinazione amministrativa capace di operare sulla sua
posizione giuridica qualificata e differenziata, sia in senso
favorevole sia in senso negativo.

Serve, quindi, che dal provvedimento possa derivare una qualche
utilità giuridicamente apprezzabile.

Se quella utilità manca, perché anche una decisione favorevole
non sarebbe più in grado di modificare la posizione del
richiedente, viene meno anche l’obbligo dell’amministrazione di
pronunciarsi.

Nel caso esaminato, il Consiglio di Stato ha ritenuto che
l’eventuale accertamento di compatibilità paesaggistica non avrebbe
potuto neutralizzare l’ordine di demolizione, perché la vicenda
presentava anche un autonomo profilo edilizio che non era stato
regolarizzato nei termini.

Titolo edilizio e titolo paesaggistico: la regolarizzazione di uno
non sostituisce l’altro

Titolo edilizio e titolo paesaggistico operano su piani distinti
e autonomi e, quando entrambi sono necessari, devono concorrere
affinché l’intervento possa essere considerato legittimo.

La presenza di uno dei due, quindi, non consente di superare
automaticamente la mancanza dell’altro, perché la legittimità
urbanistico-edilizia dell’opera e la sua compatibilità con il
vincolo rispondono a discipline differenti.

Nel caso esaminato, l’ordinanza comunale aveva contestato un
intervento di nuova costruzione realizzato in assenza di permesso
di costruire in area vincolata, rilevando quindi la mancanza sia
del titolo edilizio sia di quello paesaggistico.

Il giudizio promosso per ottenere l’annullamento
dell’ingiunzione si era poi concluso in senso sfavorevole per il
privato, prima davanti al TAR e successivamente in appello, con il
conseguente consolidamento degli effetti dell’ordine di
ripristino.

Anche un eventuale esito favorevole dell’accertamento di
compatibilità paesaggistica avrebbe lasciato quindi irrisolta
l’illegittimità edilizia che aveva concorso a fondare il
provvedimento repressivo, senza impedire l’esecuzione della
demolizione e le conseguenze derivanti dalla sua eventuale
inosservanza.

Quando un’opera presenta una duplice illegittimità,
edilizia e paesaggistica, la regolarizzazione di uno
soltanto dei due profili non è dunque sufficiente, se l’altro
continua a rendere l’intervento illegittimo.

Accertamento di conformità dopo l’ordine di demolizione: il ruolo
dell’art. 36

In relazione al profilo edilizio, secondo i giudici d’appello,
il privato avrebbe dovuto chiedere l’accertamento di
conformità edilizia ai sensi dell’art. 36 del d.P.R. n.
380/2001 entro il termine di novanta giorni dall’emissione
dell’ordinanza di demolizione, in forza del rinvio operato dalla
norma all’art. 31, comma 3, del medesimo Testo Unico.

Il Collegio ha collegato direttamente l’inutilità della
successiva sanatoria paesaggistica al fatto che non fosse stato
chiesto né rilasciato, nei termini richiamati dalla disciplina
edilizia, un titolo capace di legittimare l’intervento sotto questo
diverso profilo.

La sequenza seguita dai giudici inizia quindi con
l’ordine di demolizione, prosegue con il
consolidamento dei suoi effetti e con la mancata acquisizione del
titolo edilizio in sanatoria ex art. 36, per arrivare alla
conseguente inutilità della sola compatibilità paesaggistica.

Non è quindi l’assenza, nell’art. 167 del D.Lgs. n. 42/2004, di
un termine espresso analogo a quello previsto dalla disciplina
edilizia a risolvere la controversia, perché anche una valutazione
paesaggistica favorevole non sarebbe più stata sufficiente a
impedire gli effetti dell’ingiunzione di ripristino.

Cancello ed edilizia libera: il precedente del TAR non fa
giudicato

Il condominio aveva cercato di superare questo problema
richiamando un passaggio della precedente sentenza del TAR, nella
quale il giudice aveva osservato che il cancello «non sembra
presentare le caratteristiche e l’impatto della “nuova
costruzione”».

Secondo la tesi difensiva, questa affermazione avrebbe
dimostrato che il permesso di costruire non fosse necessario e che,
pertanto, il problema dell’intervento riguardasse soltanto il
profilo paesaggistico.

Il Consiglio di Stato ha escluso questa lettura, qualificando
quel passaggio come un obiter dictum, quindi come
un’osservazione che non aveva concorso in maniera necessaria alla
decisione e che, per questo motivo, non era entrata nel
giudicato.

Palazzo Spada ha richiamato anzitutto l’espressione «non
sembra», che lasciava irrisolta la qualificazione giuridica
dell’intervento, ma soprattutto la precisazione dello stesso TAR
secondo cui il tema non richiedeva di essere ulteriormente
approfondito.

La precedente decisione si era infatti fondata su un’altra
considerazione, ritenuta sufficiente per respingere il ricorso: la
mancanza del titolo paesaggistico giustificava già l’ordine di
ripristino.

Da quella sentenza non poteva quindi ricavarsi alcun
accertamento definitivo circa la riconducibilità del cancello
all’edilizia libera o, comunque, circa l’assenza della necessità
del titolo edilizio.

Istanza ex art. 36-bis: perché non incide sull’ordine di
demolizione consolidato

Nel corso del giudizio di appello il condominio aveva prodotto
anche un’istanza di accertamento di conformità del cancello,
presentata il 29 aprile 2026 ai sensi dell’art. 36-bis del
d.P.R. n. 380/2001.

Sul punto, il Consiglio di Stato si è limitato ad affermare che
la presentazione dell’istanza non influiva sull’esito del giudizio,
perché non era idonea a incidere sugli effetti dell’ordine di
demolizione ormai consolidatisi.

Il riferimento all’art. 36-bis resta quindi circoscritto a
questa sopravvenienza e non modifica il percorso argomentativo
seguito dal Collegio, che ha individuato nell’art. 36 la
disposizione edilizia rilevante rispetto alla sequenza iniziata con
l’ordine di demolizione del 2018.

Sanatoria paesaggistica dopo l’ordine di demolizione: cosa
verificare prima dell’istanza

L’appello è stato quindi accolto, ritenendo privo di
utilità, nella fattispecie esaminata, l’accertamento di
compatibilità paesaggistica rispetto a un manufatto per il
quale gli effetti dell’ordine di demolizione si erano ormai
consolidati.

L’eventuale accertamento di compatibilità paesaggistica non
avrebbe potuto impedire l’esecuzione dell’ordine di ripristino e,
proprio per questo, non avrebbe attribuito al privato un’utilità
giuridicamente apprezzabile.

La sentenza, quindi, non introduce un termine implicito per la
presentazione dell’istanza ex art. 167 del D.Lgs. n. 42/2004, ma
lega l’obbligo di provvedere all’utilità che la decisione
amministrativa può ancora produrre sulla posizione
dell’interessato.

Prima di presentare un’istanza di compatibilità paesaggistica
occorre perciò verificare anche la situazione urbanistico-edilizia
dell’opera, l’eventuale presenza di provvedimenti repressivi e la
possibilità di ottenere un titolo capace di legittimare
l’intervento sotto il profilo edilizio.

FAQ
su sanatoria paesaggistica e ordine di demolizione

Il Comune deve sempre rispondere a un’istanza di sanatoria
paesaggistica?

No. Secondo il Consiglio di Stato, l’obbligo di provvedere
presuppone che dalla decisione amministrativa possa derivare
un’utilità giuridicamente apprezzabile per il
richiedente. Se anche un eventuale accertamento favorevole non è
più in grado di modificare la posizione dell’interessato,
l’Amministrazione può non essere tenuta a pronunciarsi.

La sanatoria paesaggistica può bloccare un ordine di
demolizione già consolidato?

Non necessariamente. Quando l’ordine di demolizione si fonda
anche su un autonomo profilo di illegittimità edilizia non
regolarizzato, il solo accertamento della compatibilità
paesaggistica non è sufficiente a impedire gli effetti del
provvedimento repressivo.

Qual è il rapporto tra accertamento di conformità edilizia e
compatibilità paesaggistica?

I due procedimenti operano su piani autonomi. L’accertamento di
conformità edilizia riguarda la regolarità urbanistico-edilizia
dell’intervento, mentre l’accertamento di compatibilità
paesaggistica riguarda la tutela del vincolo. Quando entrambi i
titoli sono necessari, la regolarizzazione di uno solo dei due
profili non basta a rendere legittima l’opera.

Un’istanza ex art. 36-bis può modificare gli effetti di un
ordine di demolizione già consolidato?

Nella fattispecie esaminata, il Consiglio di Stato ha escluso
che la successiva istanza presentata ai sensi dell’art. 36-bis del
d.P.R. n. 380/2001 potesse modificare gli effetti dell’ordine di
demolizione ormai consolidati. La sentenza, però, non formula sul
punto una regola generale valida per ogni procedimento ex art.
36-bis.