Bandi del Demanio, Aicer: “La vera leva sono le CER, ma resta il rischio sulle aree idonee”

Dopo la pubblicazione dei sei bandi con cui l’Agenzia del Demanio mette a disposizione delle Esco otto terreni statali inutilizzati per la realizzazione di impianti fotovoltaici, pv magazine Italia approfondisce il modello, le opportunità e le criticità delle procedure con Andrea Vallese, presidente di Aicer ETS, l’Associazione Italiana di Comunità Energetiche Rinnovabili. I lotti interessano circa 50 ettari distribuiti tra Abruzzo, Campania, Lombardia, Piemonte, Sicilia e Veneto, con offerte in scadenza il 7 dicembre.

Secondo Vallese, l’aspetto più rilevante dei nuovi avvisi non è la superficie complessivamente messa a gara, ma la funzione attribuita alle Comunità energetiche rinnovabili. La costituzione o l’adesione a una CER che coinvolga almeno un Comune rappresenta infatti il criterio qualitativo con il peso maggiore nella valutazione delle offerte.

“Cinquanta ettari, nell’economia del fotovoltaico utility scale, sono poca cosa. Tuttavia, la notizia non è il perimetro dimensionale, ma il peso che la Comunità energetica rinnovabile assume come criterio di aggiudicazione”, ha spiegato Vallese.

Il presidente di Aicer evidenzia però anche un elemento di rischio meno immediato. I bandi assumono che i beni messi a gara siano aree idonee alla realizzazione degli impianti, ma il quadro effettivamente applicabile dipende anche dalla legislazione adottata, o ancora da adottare, dalle singole Regioni. Norme regionali su localizzazione, superfici agricole, distanze, impatti cumulativi e compensazioni potrebbero quindi introdurre condizioni ulteriori nella successiva fase autorizzativa.

La qualificazione riportata negli avvisi non equivale pertanto a una garanzia definitiva sulla realizzabilità dei progetti alle condizioni inizialmente previste. È su questo equilibrio tra disponibilità del patrimonio pubblico, sviluppo delle CER e rischio autorizzativo che si concentra l’analisi di Vallese.

Alla configurazione CER il punteggio più elevato

La struttura delle sei procedure è sostanzialmente uniforme. Su un massimo di 100 punti, 80 sono assegnati alla qualità del progetto e 20 all’offerta economica e alla durata della concessione.

All’interno della valutazione tecnica, la costituzione o l’adesione a una CER vale fino a 25 punti, più di qualsiasi altro singolo criterio. La certificazione ambientale di prodotto attraverso LCA o EPD può ottenere 20 punti, il cronoprogramma altri 20 e la presenza di una piattaforma per il monitoraggio in tempo reale dei consumi fino a 15 punti.

I restanti 20 punti dipendono dal canone offerto e dalla durata della concessione. Il canone minimo indicato negli avvisi è di circa 250 euro all’anno, trattandosi di un canone ricognitorio e non di una locazione a valori di mercato.

“Un operatore che raddoppiasse il canone rispetto ai concorrenti guadagnerebbe qualche punto; chi porta a bordo il Comune ne guadagna venticinque”, ha osservato Vallese.

Per i primi 48 mesi, inoltre, il concessionario dovrà versare soltanto il 10% del canone proposto. Il periodo coincide con il tempo massimo previsto per la progettazione, l’autorizzazione e la costruzione dell’impianto.

Secondo il presidente di AICER, la combinazione tra canone simbolico, riduzione iniziale dei versamenti e peso attribuito alla CER mostra come l’obiettivo dell’Agenzia non sia massimizzare il rendimento economico dei terreni.

“Da questi terreni l’Agenzia non si aspetta un ricavo nemmeno lontanamente paragonabile a un affitto di mercato. Si aspetta che ci nasca sopra qualcosa che porti un beneficio al territorio: elettricità più economica per le scuole e gli uffici del Comune, un impianto certificato, un’area dismessa che torna a produrre”.

I Comuni dovranno entrare nella comunità energetica

Il punteggio massimo non viene attribuito a qualsiasi configurazione di autoconsumo, ma ai progetti che coinvolgono almeno un ente locale.

Gli avvisi richiedono infatti che gli incentivi e i benefici economici della CER contribuiscano alla copertura dei consumi di edifici pubblici, come scuole, biblioteche e uffici comunali.

L’aggiudicatario dovrebbe assumere il ruolo di produttore, mantenendo la titolarità dell’impianto e redistribuendo i proventi della comunità in proporzione ai consumi dei membri, secondo le regole stabilite dalla CER.

Al proponente viene quindi richiesto di costruire un modello che garantisca contemporaneamente un ritorno dell’investimento, un vantaggio economico per i consumatori associati e una ripartizione trasparente degli incentivi.

“Il bando smette di essere un affidamento immobiliare e diventa politica industriale”, ha affermato Vallese. “All’Agenzia non basta che il concessionario produca energia: gli chiede di costruire un’architettura di redistribuzione e di dimostrarne la sostenibilità per tutte le parti coinvolte”.

Il modello punta anche a superare una delle principali difficoltà incontrate dalle comunità energetiche: l’individuazione di un soggetto capace di aggregare amministrazioni, consumatori e produttori, sostenendo i costi tecnici e organizzativi della configurazione.

In questo caso l’aggregatore non dovrebbe emergere spontaneamente dal territorio, ma essere selezionato attraverso la gara, ricevendo in concessione un bene pubblico in cambio dell’impegno a realizzare l’impianto e coinvolgere il Comune.

Le criticità normative e gli errori negli avvisi

Vallese segnala tuttavia alcune incongruenze che gli operatori dovranno valutare prima di presentare un’offerta.

Gli avvisi affermano che i terreni rientrano tra le aree idonee ai sensi degli articoli 20 e 22 del decreto legislativo 199/2021. Tali disposizioni sono state però superate dalla riforma introdotta nel Testo unico sulle rinnovabili, il decreto legislativo 190/2024, modificato tra la fine del 2025 e l’inizio del 2026.

La qualificazione sostanziale dei beni come aree idonee potrebbe comunque restare valida, poiché il nuovo articolo 11-bis comprende determinati immobili individuati dall’Agenzia del Demanio. A essere non aggiornato sarebbe quindi soprattutto il riferimento normativo utilizzato nei bandi.

Rimane però un ulteriore elemento di incertezza. I bandi assumono infatti come aree idonee i beni messi a gara sulla base della disciplina statale, mentre l’effettivo quadro applicabile può dipendere anche da come ciascuna Regione ha legiferato, o dovrà ancora legiferare, in materia di aree idonee.

Le norme regionali possono intervenire sui criteri localizzativi, sui limiti relativi alle superfici agricole, sulle distanze tra impianti, sulla valutazione degli impatti cumulativi e sulle eventuali misure di compensazione. Un bene considerato idoneo dal Demanio potrebbe quindi incontrare condizioni o limitazioni ulteriori durante il successivo iter autorizzativo.

Per gli operatori emerge così un rischio che non risulta immediatamente evidente dagli avvisi: la qualificazione indicata nel bando non equivale necessariamente a una piena e definitiva certezza sulla possibilità di realizzare il progetto alle condizioni tecniche ed economiche inizialmente ipotizzate.

Essere collocato in un’area idonea non elimina inoltre la necessità di ottenere le autorizzazioni richieste in presenza di vincoli paesaggistici, forestali, archeologici o idrogeologici.

“L’idoneità dichiarata sposta l’onere della motivazione, non elimina il rischio”, ha sottolineato Vallese. La procedura semplificata può ridurre i tempi e rendere non vincolante il parere paesaggistico, ma non impedisce alle amministrazioni competenti di formulare valutazioni negative, purché adeguatamente motivate.

Ulteriori incertezze derivano dalle differenze interne ai testi di gara. In alcuni avvisi, per esempio, l’importo minimo del canone cambia tra un articolo e l’altro. Più rilevante è la contraddizione relativa alla durata della concessione: cinque documenti attribuiscono in un punto il massimo punteggio alla durata più breve e in un altro alla durata maggiore.

Poiché la concessione può variare da sei a 50 anni, la difformità incide direttamente sulla formulazione dell’offerta.

“I sei avvisi non sono intercambiabili”, ha avvertito Vallese. Gli operatori dovranno quindi analizzare il singolo bando, gli allegati, lo schema di contratto e le eventuali rettifiche, utilizzando la fase dei quesiti per chiarire le clausole contraddittorie.

Il caso dell’ex caserma di Casale Monferrato

Le complessità del modello emergono nel lotto piemontese relativo a una porzione dell’ex caserma Pietro Mazza di Casale Monferrato, in provincia di Alessandria.

L’area in concessione misura 66.650 metri quadrati, ma la superficie effettivamente utilizzabile per gli impianti scende a circa 47.700 metri quadrati a causa di un vincolo aeroportuale.

Il piano regolatore classifica il sito come area destinata ad attrezzature e impianti di interesse generale, includendo anche le infrastrutture per la produzione e la distribuzione di energia elettrica. Sotto il profilo urbanistico, quindi, la realizzazione di un impianto fotovoltaico risulta compatibile.

La documentazione segnala però la presenza di vegetazione riconducibile a un bosco. Il taglio e la rimozione degli alberi sono subordinati all’autorizzazione paesaggistica del Comune e agli ulteriori pareri previsti dalla normativa forestale e ambientale.

Il certificato di destinazione urbanistica indica inoltre una moderata pericolosità geomorfologica legata alla bassa profondità della falda e la presenza, in alcune porzioni, di fasce fluviali soggette a limitazioni.

L’aggiudicazione è quindi sottoposta alla condizione che il concessionario ottenga tutti gli atti di assenso necessari. Se le autorizzazioni vengono negate, oppure contengono prescrizioni tali da compromettere la sostenibilità tecnico-economica del progetto, l’affidamento decade senza indennizzi.

Le spese per gli studi, le pratiche e la documentazione tecnica restano interamente a carico dell’operatore.

Il caso mostra come la definizione di area idonea non possa essere interpretata come una garanzia preventiva di autorizzabilità. Nel sito piemontese il soggetto selezionato dovrebbe progettare il parco fotovoltaico, sostenere il rischio legato alla rimozione della vegetazione e, contemporaneamente, coinvolgere nella CER lo stesso Comune chiamato a rilasciare uno degli atti necessari.

“Chiedere a un operatore di costruire una CER con un Comune, dimostrare un beneficio economico per ciascun consumer e sostenere un ritorno dell’investimento, il tutto su un’area il cui disboscamento passa per l’assenso dello stesso ente locale, significa chiedergli di negoziare con la medesima controparte a due tavoli”, ha rilevato Vallese.

Le offerte attese entro dicembre

Per Vallese, i nuovi bandi rappresentano un tentativo di utilizzare il patrimonio pubblico come leva per favorire la nascita di comunità energetiche con una partecipazione diretta degli enti locali.

“Il Demanio non massimizza l’incasso, massimizza la ricaduta territoriale. Lo Stato smette di comportarsi da proprietario, cioè da soggetto che dal proprio patrimonio si attende una rendita, e comincia a comportarsi da facilitatore”.

Il modello assegna quindi alla disponibilità dei terreni una funzione analoga a quella di un incentivo: lo Stato mette a disposizione superfici inutilizzate a condizioni economiche favorevoli, mentre l’operatore si assume l’investimento, il rischio autorizzativo e l’obbligo di generare benefici per il territorio.

La risposta del mercato sarà verificabile alla chiusura delle procedure, prevista nel mese di dicembre. Il numero e la qualità delle offerte consentiranno di capire se la concessione di aree pubbliche, combinata con l’obbligo di coinvolgere i Comuni nelle CER, possa diventare un modello replicabile su scala più ampia.