Agrivoltaico e vincolo paesaggistico: stop ai dinieghi automatici

La presenza di un vincolo paesaggistico non
basta, da sola, a giustificare il diniego di un impianto
agrivoltaico. Anche quando il vincolo resta pienamente efficace,
l’Amministrazione deve esaminare il progetto nelle sue
caratteristiche, valutare le misure di mitigazione proposte e
spiegare quali valori paesaggistici verrebbero effettivamente
compromessi.

È su questo passaggio che si concentra la sentenza
del Consiglio di Stato del 25 agosto 2026, n. 6631,
con la quale la Quarta Sezione ha annullato il diniego del
PAUR relativo a un impianto agrivoltaico.

La decisione non ridimensiona la tutela del paesaggio e non
attribuisce alle fonti rinnovabili una prevalenza automatica, ma
ribadisce che il dissenso deve essere il risultato di
un’istruttoria effettiva e di un bilanciamento tra interessi che
non può essere sostituito da formule generiche o da automatismi
legati alla sola esistenza del vincolo.

Agrivoltaico e vincolo paesaggistico: quando il diniego non può
essere automatico

La vicenda prende avvio nel novembre 2020, quando la società
proponente ha presentato a un’Amministrazione Regionale un’istanza
per il rilascio del PAUR, ai sensi dell’art.
27-bis del d.Lgs. n. 152/2006, finalizzata alla
realizzazione di un impianto agrivoltaico.

L’istruttoria aveva avuto un esito favorevole sotto il profilo
ambientale, essendo stata espressa una VIA
positiva integrata con la Valutazione di
Incidenza. Nella proposta istruttoria erano stati
valorizzati, tra gli altri aspetti, la localizzazione dell’impianto
in area agricola esterna al centro abitato, il mantenimento di una
significativa attività agricola, con oltre il 50% della superficie
destinato alle coltivazioni, la coerenza dell’intervento con la
programmazione energetica regionale e la presenza di misure di
mitigazione.

Erano stati esaminati anche gli impatti cumulativi con altri
impianti presenti nell’area, ritenuti non significativi, mentre nel
corso del procedimento erano stati acquisiti numerosi pareri
favorevoli da parte delle amministrazioni coinvolte.

L’esito del procedimento è però cambiato con il parere negativo
espresso dalla Soprintendenza, secondo la quale l’intervento,
ricadendo in un’area sottoposta a vincolo del D.M. 28 marzo
1985, avrebbe determinato una trasformazione incompatibile
con il regime derivante dall’art. 1-quinquies della Legge
n. 431/1985 e con il divieto di modificazione del contesto
dichiarato di notevole interesse pubblico.

Il parere, recepito nell’ambito della conferenza di servizi, ha
condotto quindi al rigetto dell’istanza di PAUR da parte della
Regione. Da qui il ricorso al TAR, che però è stato respinto, e il
conseguente appello al Consiglio di Stato.

Vincolo paesaggistico e misure di salvaguardia: perché restano
efficaci

Prima di affrontare il rapporto tra tutela paesaggistica e fonti
rinnovabili, il Consiglio di Stato ha fissato un punto che assume
un peso decisivo per comprendere correttamente l’intera
decisione.

Il Collegio ha infatti spiegato che il termine del 31 dicembre
1986 previsto per l’approvazione dei piani di cui all’art. 1-bis
del D.L. n. 312/1985, convertito con modificazioni dalla
Legge n. 431/1985, non ha natura perentoria ma
ordinatoria.

Ne derivano due conseguenze strettamente collegate: da una parte
non viene meno il potere di approvare quei piani, dall’altra
permane l’efficacia delle misure di salvaguardia previste dagli
artt. 1-ter e 1-quinquies, che lo stesso Palazzo Spada ha definito
come comportanti l’«inedificabilità assoluta» sulle aree
interessate dai vincoli.

L’appello non è stato quindi accolto per il venir meno del
regime di salvaguardia e neppure affermando l’inefficacia del
vincolo. Il percorso seguito è differente e passa attraverso
l’evoluzione che, negli ultimi anni, ha interessato la disciplina
delle fonti rinnovabili e il ruolo attribuito a queste ultime
all’interno dei procedimenti autorizzativi.

Fonti rinnovabili e vincolo paesaggistico: serve una valutazione
del singolo progetto

In particolare, il Collegio ha richiamato la volontà del
legislatore statale di favorire lo sviluppo e la diffusione delle
fonti energetiche rinnovabili attraverso un quadro normativo
comune, individuato, tra le altre disposizioni, nel D.Lgs. n.
199/2021, nel D.Lgs. n.
190/2024 e nel D.Lgs. n. 206/2024, da
leggere in relazione agli obiettivi eurounitari di
decarbonizzazione e neutralità climatica.

È all’interno di questa evoluzione normativa che il Consiglio ha
collocato un principio ormai progressivamente consolidato nella
propria giurisprudenza: rispetto agli impianti
fotovoltaici e agrivoltaici non sono ammissibili divieti
astratti o automatismi ostativi, perché l’Amministrazione è tenuta
a valutare il singolo intervento e a mettere in relazione gli
interessi coinvolti, tenendo conto anche del favor
legislativo riconosciuto alle fonti
rinnovabili.

La presenza del vincolo paesaggistico, pertanto, non determina
automaticamente l’incompatibilità dell’impianto agrivoltaico e,
allo stesso tempo, il diniego non può essere costruito attraverso
formule generiche o stereotipate, ma deve trovare fondamento nelle
caratteristiche del progetto e negli effetti che questo è in grado
di produrre sui valori tutelati. Sotto questo profilo, le
motivazioni poste dalla Soprintendenza a fondamento del parere
negativo sono state considerate generiche.

Il parere della Soprintendenza e le carenze dell’istruttoria

In particolare, il parere negativo era stato motivato facendo
riferimento, tra gli altri elementi, all’estensione
dell’intervento, alla presenza di circa 35mila moduli fotovoltaici,
all’altezza superiore a quattro metri, all’impatto
visivo ritenuto «non nullo», alla previsione di siepi
quale misura di mitigazione e alla durata dell’impianto, stimata
tra 25 e 30 anni, dalla quale sarebbe derivata una reversibilità
dell’impatto soltanto nel lungo periodo.

Per il Consiglio di Stato, tuttavia, il semplice richiamo a
questi elementi non costituisce una motivazione sufficiente a
sostenere il parere negativo, perché essi devono essere inseriti
all’interno di un’istruttoria capace di spiegare in quale modo lo
specifico intervento incida sui valori oggetto di tutela.

Nel caso in esame, il Collegio ha rilevato che non era stata
svolta un’effettiva e argomentata valutazione
dell’impatto visivo derivante dal progetto, così come non erano
state esaminate le misure di mitigazione proposte dalla società;
allo stesso tempo non risultavano individuati i valori
paesaggistici che sarebbero stati compromessi, né erano state
indicate le ragioni per le quali il giudizio favorevole espresso in
sede di VIA avrebbe dovuto essere superato.

A questo si sono aggiunte la mancata valutazione della
compatibilità dell’impianto con le colture previste e l’assenza di
prescrizioni migliorative dirette a verificare se, attraverso
modifiche progettuali o ulteriori accorgimenti, l’intervento
potesse essere reso compatibile con il vincolo paesaggistico.

Dall’insieme di queste carenze, e non dalla semplice esistenza
di un orientamento favorevole alle fonti rinnovabili, è derivato
l’annullamento degli atti impugnati per difetto di motivazione e di
istruttoria.

Impianti FER e interesse pubblico prevalente: il ruolo della
normativa UE nei procedimenti autorizzativi

Un ulteriore passaggio della decisione ha riguardato il peso che
l’ordinamento europeo attribuisce oggi alla produzione di energia
da fonti rinnovabili. Il Consiglio di Stato ha richiamato la
Direttiva (UE) 2023/2413, modificativa della
Direttiva (UE) 2018/2001, e in particolare l’art. 16-septies,
secondo il quale gli Stati membri devono presumere che la
pianificazione, la costruzione e l’esercizio degli impianti da
fonti rinnovabili, insieme alle reti e ai sistemi di accumulo,
siano di interesse pubblico prevalente e funzionali alla tutela
della salute e della sicurezza pubblica ai fini dell’applicazione
delle disposizioni europee richiamate dalla norma.

Gli impianti FER perseguono quindi un interesse
pubblico collegato alla sicurezza energetica, alla
decarbonizzazione, alla tutela del clima e alla riduzione delle
emissioni, elemento che deve trovare spazio all’interno del
procedimento autorizzativo e non può essere trattato come un
interesse destinato in partenza a recedere davanti alle esigenze di
tutela paesaggistica.

Anche su questo punto, però, Palazzo Spada ha delimitato
attentamente la portata del principio, precisando che non si è di
fronte a una prevalenza assoluta, perché continuano a dover essere
considerati gli altri interessi costituzionalmente e normativamente
protetti, tra i quali la tutela del paesaggio, la
conservazione della biodiversità, la protezione
degli habitat e delle specie e il patrimonio culturale.

L’interesse pubblico prevalente riconosciuto
alle fonti rinnovabili opera, secondo la sentenza, come una regola
interpretativa che deve orientare le amministrazioni verso una
maggiore valorizzazione dell’interesse alla produzione energetica
da FER, senza però cancellare o rendere recessivi in via automatica
gli altri valori protetti dall’ordinamento.

Tutela del paesaggio e rinnovabili: come deve avvenire il
bilanciamento

Accanto alle lacune dell’istruttoria relativa all’impatto
paesaggistico, è mancata proprio la valutazione comparativa
tra l’interesse alla tutela del paesaggio e quello alla
realizzazione degli impianti destinati alla produzione di
energia elettrica da fonte rinnovabile.

La presenza del vincolo non va superata ogni volta che venga
proposto un impianto FER, né il favore normativo verso le
rinnovabili impone il rilascio dell’autorizzazione, ma
l’Amministrazione non può arrivare al diniego senza avere prima
esaminato il progetto nelle sue caratteristiche, individuato i
valori paesaggistici effettivamente interessati, valutato le misure
di mitigazione e messo in relazione la tutela del paesaggio con
l’interesse pubblico alla produzione di energia rinnovabile.

Se, all’esito di questa istruttoria, l’intervento risulta
incompatibile con il vincolo, il diniego resta possibile, ma deve
essere sostenuto da una motivazione che dia conto del percorso
seguito e delle ragioni per le quali, nello specifico contesto
territoriale e rispetto a quello specifico progetto, le esigenze di
tutela non possano essere soddisfatte neppure mediante prescrizioni
o soluzioni migliorative.

Diniego
annullato: le conseguenze operative 

L’appello è stato quindi accolto, con annullamento degli atti
impugnati per difetto di motivazione e di istruttoria, fatti salvi
i successivi provvedimenti dell’Amministrazione, che conserva
quindi il potere di tornare a pronunciarsi sulla fattispecie.

Ed è probabilmente questo l’aspetto operativo da tenere in
considerazione: il favor legislativo per le fonti
rinnovabili e la qualificazione degli impianti FER in termini di
interesse pubblico prevalente non eliminano la tutela paesaggistica
e non trasformano l’autorizzazione in un esito
dovuto, ma impediscono che il diniego possa essere il
risultato di un automatismo legato alla sola esistenza del
vincolo.

Quando l’Amministrazione ritiene che un impianto agrivoltaico
non sia compatibile con il paesaggio, deve quindi spiegare quali
valori siano compromessi, in quale misura lo siano, perché le
mitigazioni proposte non risultino sufficienti e per quali ragioni
non sia possibile individuare prescrizioni capaci di rendere
l’intervento compatibile.