La disponibilità giuridica dell’area non
esaurisce la propria funzione al momento della presentazione della
PAS, ma deve continuare a sussistere anche quando il proponente
intende avvalersi del titolo e realizzare l’impianto
fotovoltaico.
È questo il principio attorno al quale ruota la sentenza del
Consiglio di Stato del 25 agosto 2026, n. 6636,
relativa a una Procedura Abilitativa Semplificata
presentata per la realizzazione di un impianto fotovoltaico di
circa 700 kWp. La decisione affronta, nello stesso tempo, il
rapporto tra riesame della PAS e limiti temporali dell’autotutela,
distinguendo la rivalutazione dei vizi originari dalla verifica
della permanenza dei presupposti necessari per eseguire
l’intervento.
PAS fotovoltaico: la disponibilità dell’area deve permanere anche
quando si utilizza il titolo
Dopo la presentazione della PAS da parte di una società, il
Comune aveva successivamente vietato l’esecuzione dell’intervento,
contestando profili urbanistici e regolamentari, oltre ad alcune
carenze documentali.
A seguito di un primo contenzioso davanti al TAR Puglia e al
Consiglio di Stato, la stessa società aveva chiesto formalmente al
Comune di riesaminare la pratica, sollecitando una
nuova decisione sulla possibilità di realizzare l’impianto.
Nel procedimento così riaperto, l’Amministrazione non si era
limitata a confermare le contestazioni già formulate, ma aveva
verificato anche la permanenza dei presupposti necessari per
consentire l’esecuzione dell’intervento fotovoltaico. Tra questi
assume rilievo decisivo la disponibilità giuridica dell’area ai
sensi dell’art. 11 del d.P.R. n. 380/2001.
Il Comune aveva infatti rilevato che il contratto preliminare di
compravendita utilizzato dalla società per dimostrare la
disponibilità del terreno aveva una durata limitata a dodici mesi
ed era ormai scaduto.
Disponibilità dell’area: preliminare scaduto e proroga non
dimostrata
Quando il procedimento di riesame era stato avviato, il titolo
utilizzato per dimostrare la disponibilità dell’area risultava
quindi già scaduto, motivo per cui il Comune aveva chiesto alla
società di dimostrare che il preliminare fosse stato prorogato
mediante un atto avente data certa e perfezionato
prima della scadenza.
La società, tuttavia, non aveva prodotto in sede procedimentale
documentazione idonea a dimostrare la permanenza della
disponibilità del fondo e solo nel successivo giudizio era stata
depositata una proposta di proroga sottoscritta dalle promittenti
venditrici.
Il Consiglio di Stato ha ritenuto tale documento inidoneo sotto
più profili, perché non era stato prodotto durante il procedimento,
non recava la sottoscrizione della promissaria
acquirente e, inoltre, era privo di data certa.
Secondo il Collegio, trattandosi della proroga di un contratto
preliminare, cioè di un negozio bilaterale ad effetti obbligatori,
non era sufficiente la sola manifestazione di disponibilità delle
promittenti venditrici, essendo necessario il consenso anche della
promissaria acquirente.
La legittimità del provvedimento comunale, inoltre, doveva
essere valutata sulla base della documentazione tempestivamente
prodotta nel procedimento e non attraverso atti privi di data certa
depositati soltanto in giudizio.
PAS fotovoltaico: la disponibilità dell’area deve permanere nel
tempo
La disponibilità giuridica dell’area non costituisce un semplice
requisito formale della PAS, ma rappresenta il presupposto
della legittimazione del soggetto che intende realizzare
l’intervento ai sensi dell’art. 11 del d.P.R. n. 380/2001.
Per questa ragione, il requisito deve sussistere non soltanto
nella fase iniziale della procedura abilitativa, ma anche nel
momento in cui il proponente intenda concretamente avvalersi del
titolo e dare corso alla realizzazione dell’impianto.
Sul punto il Consiglio di Stato ha richiamato la precedente
sentenza n. 1878/2026, secondo cui la mancanza del titolo di
legittimazione determina l’inconfigurabilità strutturale
della domanda e preclude la formazione del
silenzio-assenso sulle istanze relative ai titoli edilizi
abilitativi.
Nel caso esaminato, però, il punto centrale riguarda soprattutto
la permanenza nel tempo della disponibilità dell’area, perché il
preliminare esisteva quando la PAS era stata presentata, ma non
risultava più efficace al momento del riesame.
Quando rileva
il termine per l’autotutela
La disponibilità del terreno si intreccia, nella sentenza, con
il tema dell’art. 21-nonies della Legge n.
241/1990. Il TAR aveva annullato il nuovo provvedimento
comunale ritenendo che l’Amministrazione avesse esercitato il
potere di autotutela oltre il termine di dodici mesi previsto dalla
norma.
Palazzo Spada è giunto però a una conclusione diversa,
valorizzando la circostanza che il procedimento non fosse stato
riaperto d’ufficio dal Comune, ma su richiesta della stessa
società, la quale aveva sollecitato una nuova valutazione della
PAS.
Secondo il Collegio, una volta riaperto il procedimento,
l’Amministrazione non poteva limitarsi a riesaminare i soli profili
già contestati, ma doveva verificare se continuassero a sussistere
tutti i presupposti richiesti per la legittima esecuzione
dell’impianto fotovoltaico.
È proprio in questa sede che era emersa la mancata dimostrazione
della perdurante disponibilità dell’area, elemento che il Consiglio
di Stato considera autonomamente rilevante rispetto alle
contestazioni originarie.
Riesame PAS: perché il provvedimento comunale ha natura
“composita”
Per spiegare la particolarità della vicenda, il Consiglio di
Stato ha qualificato il provvedimento comunale come un atto dalla
natura “composita”.
Il Comune aveva, infatti, rivalutato alcuni profili originari
della PAS e, nello stesso tempo, aveva accertato circostanze
ulteriori emerse durante il procedimento di riesame e autonomamente
ostative alla realizzazione dell’intervento.
La mancata dimostrazione della disponibilità giuridica dell’area
apparteneva a questa seconda categoria e, proprio perché incideva
direttamente sulla legittimazione del proponente,
era sufficiente a sostenere il divieto di esecuzione
dell’impianto.
Il Consiglio di Stato ha quindi escluso che il riesame fosse
stato utilizzato come strumento per aggirare i limiti temporali
dell’autotutela, ritenendo invece che, a fronte della richiesta
della stessa società, fosse necessario verificare se continuassero
a sussistere le condizioni per realizzare l’intervento.
Questo passaggio non significa, però, che la richiesta di
riesame del privato determini automaticamente una nuova decorrenza
del termine previsto dall’art. 21-nonies della Legge n. 241/1990.
Nel caso esaminato assume valore decisivo l’emersione di un
autonomo profilo ostativo, legato alla permanenza
della disponibilità dell’area e distinto dalla semplice
rivalutazione dei vizi originari della PAS.
PAS fotovoltaico: cosa deve dimostrare il proponente sulla
disponibilità dell’area
L’appello del Comune è stato quindi accolto e,
in riforma della sentenza del TAR Puglia n. 313/2025, il ricorso di
primo grado della società è stato respinto.
La decisione offre un’indicazione operativa importante per chi
realizza impianti fotovoltaici mediante PAS, perché quando la
disponibilità dell’area deriva da un titolo negoziale sottoposto a
termine, il proponente deve verificare che quel titolo continui a
essere efficace anche nel momento in cui intende dare corso ai
lavori e, qualora l’Amministrazione ne richieda la prova, deve
produrre nel procedimento documentazione idonea a dimostrarne la
perdurante validità.
Nel caso esaminato, era interesse e specifico onere
partecipativo della società fornire gli elementi necessari a
comprovare la permanenza della disponibilità giuridica dell’area,
mentre la documentazione prodotta non è stata ritenuta sufficiente
a dimostrare una valida proroga del preliminare.
La mancata dimostrazione di questo presupposto è stata
considerata dal Consiglio di Stato una ragione autonoma e
sufficiente a sostenere la determinazione comunale, con la
conseguenza che le ulteriori contestazioni urbanistiche,
paesaggistiche e regolamentari sono rimaste assorbite.
Per le PAS relative agli impianti fotovoltaici, il punto da
tenere presente è quindi soprattutto uno: la disponibilità
dell’area non rileva soltanto quando viene presentata la pratica,
ma deve continuare a sussistere anche nel momento in cui il
proponente intende concretamente avvalersi del titolo e realizzare
l’intervento.
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