Stadio di Cagliari: nell’attesa del bando di settembre permangono le criticità

Un documento di quasi trenta capitoli, un’analisi puntuale che incrocia diritto amministrativo, diritto civile e finanza di progetto. È la “Memoria Tecnico-Giuridica Integrata” depositata dal consigliere comunale Giuseppe Farris (CiviCA) lo scorso 30 luglio in occasio del voto del Consiglio comunale sulla concessione per il nuovo stadio di Cagliari. Un’operazione da oltre 206 milioni di euro, con una concessione della durata di 50 anni, che, come rilevato in più occasioni, presenta nodi procedurali, giuridici ed economico-finanziari tutt’altro che secondari.

Il vulnus politico: la Giunta ha negoziato senza mandato del Consiglio.

Il primo, e forse più politico, dei rilievi riguarda il rapporto tra Giunta e Consiglio. Il Piano Economico Finanziario e lo Schema di Convenzione sono il frutto di una trattativa condotta dalla Giunta senza alcun indirizzo consiliare preventivo, benché sia la dichiarazione di pubblico interesse sia la cessione del diritto di superficie per 50 anni rientrino per legge nella competenza del Consiglio (art. 42 TUEL). “Nella sostanza – si legge nel report di Farris – l’Esecutivo avrebbe negoziato in autonomia elementi decisivi come l’importo del canone concessorio (salito da 50.000 a 150.000 euro), l’iscrizione di un’ipoteca volontaria e l’eliminazione dei parcheggi a pagamento, lasciando al Consiglio il compito di ratificare scelte già compiute anziché esercitare un vero indirizzo politico”.

Il risultato è che il Consiglio è stato convocato non per esercitare un indirizzo
politico-amministrativo, ma per ratificare scelte già compiute in beata solitudine dalla Giunta, con conseguente svuotamento sostanziale della competenza Consiliare.

Una norma abrogata e un livello di progettazione “fantasma”.

Sul piano tecnico-giuridico, la memoria segnala poi due vizi di forma con potenziali riflessi sostanziali. Innanzitutto, la delibera fonda la dichiarazione di pubblico interesse sulla Legge Stadi del 2013, abrogata dal 1° gennaio 2023, senza richiamare la disciplina oggi effettivamente applicabile. Secondo: la procedura utilizza come riferimento un “progetto definitivo”, livello di progettazione che il nuovo Codice dei contratti pubblici (D.Lgs. 36/2023) non prevede più, sostituito da progetto di fattibilità tecnico-economica e progetto esecutivo. La delibera stessa ammette l’anomalia ma la giustifica ritenendo il progetto definitivo “superiore” a quello di fattibilità. Una motivazione che, secondo Farris, non è sufficiente a superare i rilievi della giurisprudenza amministrativa in tema di parità di condizioni tra concorrenti in gara. La
giurisprudenza del Consiglio di Stato, infatti, ha già censurato atti amministrativi fondati su norme abrogate per violazione del principio di legalità.

Il canone: riduzioni “importate” da norme che non c’entrano.

Un intero capitolo è dedicato invece al parere tecnico-giuridico che ha determinato il canone concessorio (il “Parere Salaris”). Farris ne condivide l’impianto di base , l’art. 186 del Codice come parametro quantitativo, ma contesta il metodo con cui vengono applicate tre riduzioni cumulate, per un totale di circa 351.620 euro l’anno: una fondata su una norma del Codice della Navigazione pensata per il demanio marittimo (non per il patrimonio comunale), una su una norma fiscale sull’ammortamento dei beni devolvibili, una su una norma urbanistica relativa agli oneri di costruzione. “Il cumulo, scrive Farris, procede “per trasposizione analogica” di istituti nati per finalità completamente diverse, senza un fondamento normativo diretto.

Stadio: quanto ci costi?

L’apporto pubblico reale, secondo i rilievi del consigliere di opposizione, è sottostimato nella narrazione dominante degli ultimi tempi. Non si parla solo di 60 milioni di euro. Mancano nel conto i 30 milioni di project bond di SFIRS, che verrà concesso a condizioni agevolate e restituito solo dopo che si genereranno i flussi di cassa. C’è poi la circostanza che l’IVA integra una partita di giro, il compendio di garanzie offerte dal Pubblico e cristallizzate negli artt. 30, 31, 32 e 33 della Convenzione; l’indisponibilità di un’area di 100.000 mq per 50 anni; gli accantonamenti per 6,4 milioni di euro per far fronte agli imprevisti del quadro
economico finanziario; gli ulteriori accantonamenti per 2 milioni di euro/anno per tutta la durata dei lavori (stimata in 40 mesi) per far fronte ai potenziali rischi; l’accantonamento di 100.000 euro l’anno per tutta la durata della convenzione.

Il parere NARS che non c’è e l’hotel che preoccupa.

La memoria evidenzia anche l’esclusione del parere obbligatorio del NARS (Nucleo di consulenza per l’attuazione delle linee guida per la regolazione dei servizi di pubblica utilità), giustificata sostenendo che il progetto non sarebbe di interesse statale , affermazione che stride, secondo Farris, con il coinvolgimento diretto della Presidenza del Consiglio dei Ministri nella vicenda (per la candidatura a Euro 2032).

Desta inoltre attenzione la presenza, all’interno del complesso, di un hotel da 126 camere: pur trattandosi formalmente di una struttura non residenziale, la Convenzione non contiene , nella lettura di Farris, alcuna clausola che impedisca, nell’arco di 50 anni, un futuro mutamento di destinazione d’uso verso il residenziale, espressamente vietato dalla legge sugli impianti sportivi.

Profili di trasparenza europea.

Trattandosi di un’opera dal valore complessivo di € 206.527.619,43, ampiamente
superiore alla soglia comunitaria per le concessioni, la trasparenza europea impone rigorosi tempi di pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea.

“L’accelerazione impressa dall’atto – si legge ancora nel testo elaborato da Farris – non può comprimere i termini minimi di ricezione delle offerte, pena la nullità della procedura per restrizione del mercato. La pubblicazione di un avviso di pre-informazione (pre-information notice) sulla GUUE, con termini congrui, consentirebbe di ampliare la platea dei potenziali concorrenti e di ridurre il rischio di contestazioni di violazione della concorrenza”.

Il Cagliari Calcio non è la vera cassa della SPV.

Uno dei passaggi più concreti dell’analisi riguarda il ruolo economico del club rossoblù. Contrariamente alla narrazione pubblica, il Cagliari Calcio resta soggetto terzo rispetto alla concessione: paga un canone d’affitto alla società di scopo (SPV) che possiede e gestisce l’impianto, ma quel canone , circa 1,17 milioni di euro l’anno , pesa meno del 20% dei ricavi della SPV, meno dei naming rights e sostanzialmente alla pari con i ricavi alberghieri. A fronte di un incasso da abbonamenti già oggi vicino ai 5,2 milioni di euro e di ricavi complessivi da stadio stimabili, a regime, non inferiori a 15 milioni l’anno, Farris si chiede se la sostenibilità economica per il club , che appare fuori discussione anche in scenari di forte stress , non meriti una riflessione sul reale beneficio per l’interesse pubblico.

Un margine di equilibrio finanziario “quasi zero”.

Sul piano strettamente finanziario, la memoria segnala che il rendimento atteso per gli azionisti (IRR Equity, 7,8%) supera il costo del capitale (7,66%) di appena 0,14 punti percentuali , un margine, scrive Farris, “Si tratta di un margine talmente esiguo da essere statisticamente indistinguibile da un equilibrio perfetto, considerati gli ordinari margini di errore nelle proiezioni finanziarie a 50 anni”.

Basterebbe una contrazione moderata dei ricavi o un rialzo dei tassi di interesse per avvicinare l’IRR alla soglia del 6% che, per contratto, farebbe scattare la procedura di riequilibrio economico a carico del Comune.

A ciò si somma un meccanismo di rifinanziamento del debito programmato ma non garantito al settimo anno di gestione, e un tasso di inflazione fissato all’1,9% per l’intero mezzo secolo di concessione. Un’assunzione che, ricorda la memoria, non trova riscontro nella volatilità storica dell’inflazione italiana (dal -0,1% del 2016 all’8,7% del 2022) e che rischia di sottostimare sia l’erosione reale del canone dovuto al Comune sia l’impatto sui costi del debito a tasso variabile.

Gli accantonamenti pubblici: una spia del rischio non trasferito.

Un punto centrale della memoria è che il Comune è chiamato ad accantonare, tra fase lavori e fase di gestione, circa 17,7 milioni di euro a copertura di imprevisti. Una somma che, secondo Farris, tradisce la logica stessa della concessione: se il rischio operativo fosse davvero in capo al concessionario, come richiede il Codice dei contratti pubblici, non ci sarebbe bisogno di così ampie riserve pubbliche.

Le clausole più sbilanciate: 5% contro 2,5%.

La parte più incisiva della memoria riguarda però lo Schema di Convenzione. In tre scenari su cinque di cessazione anticipata , inadempimento del Comune, recesso per pubblico interesse, forza maggiore , è il Comune a dover versare un indennizzo pari al 5% degli utili previsti dal piano economico-finanziario per gli anni residui: una cifra che, a seconda del momento della cessazione, oscilla tra 4,8 e oltre 21 milioni di euro.

Colpisce, in particolare, che lo stesso indennizzo massimo sia previsto anche per eventi di forza maggiore , terremoti, pandemie, guerre , di cui il Comune non ha alcuna responsabilità.

Specularmente, quando è il concessionario a rendersi inadempiente, il risarcimento dovuto al Comune è limitato al 2,5% del valore dei lavori o dell’impianto: un tetto che, per Farris, potrebbe risultare in contrasto con l’art. 1229 del Codice civile se applicato a inadempimenti gravi, come vizi strutturali o violazioni delle norme di sicurezza.

A completare il quadro, la memoria segnala che l’efficacia di ogni recesso o risoluzione è subordinata al pagamento integrale delle somme dovute dal Comune: se l’Ente non dispone della liquidità necessaria, il concessionario continua a gestire l’impianto incassandone i ricavi, in un meccanismo di fatto di “lock-in” da cui il Comune non può uscire facilmente. A ciò si aggiunge una clausola che qualifica come “Evento Destabilizzante”, potenzialmente idoneo ad attivare il riequilibrio economico, anche un semplice ricorso amministrativo presentato da un privato cittadino o da un comitato di quartiere, evento sul quale il Comune non ha alcun controllo.

Nessun tetto all’esposizione complessiva.

Sommando contributo pubblico diretto, accantonamenti prudenziali, indennizzo massimo in caso di recesso anticipato e costi (non quantificati) di estinzione dei contratti finanziari, Farris stima che l’esposizione potenziale complessiva del Comune di Cagliari possa toccare, nello scenario peggiore, gli 80-90 milioni di euro in un’unica soluzione . Una cifra che, rapportata a un bilancio comunale annuo di circa 300-400 milioni, l’analisi definisce “potenzialmente insostenibile”. Un dato aggravato dal fatto che nessuna clausola della Convenzione fissa un tetto massimo a questa esposizione complessiva.

Le conclusioni implicite del documento.

Al netto del linguaggio tecnico-giuridico, il filo conduttore della memoria di Farris è chiaro: un’operazione presentata come partenariato pubblico-privato, in cui però buona parte del rischio economico e finanziario resterebbe, nei fatti, in capo al Comune (e quindi dei cittadini/e) attraverso accantonamenti, indennizzi asimmetrici, clausole di salvaguardia per i finanziatori e un margine di equilibrio finanziario così ridotto da rendere probabile, nel tempo, l’attivazione delle procedure di riequilibrio a carico dell’Ente pubblico.