ANAC aggiorna la Disciplina del procedimento per
l’applicazione delle misure straordinarie previste
dall’art. 32 del D.L. n. 90/2014 nei confronti degli operatori
economici coinvolti in vicende corruttive o in altre situazioni
illecite collegate a contratti pubblici.
Le nuove
Disposizioni, adottate dal Presidente dell’Autorità il 21
luglio 2026, sostituiscono quelle del 2022 e definiscono in modo
più puntuale presupposti, fasi istruttorie, criteri di valutazione
e possibili esiti del procedimento, coordinando la disciplina con
il D.Lgs. n.
36/2023 e con l’esperienza maturata dall’Autorità
nell’applicazione dell’art. 32.
Il quadro viene completato dalla relazione illustrativa
allegata, che approfondisce le diverse misure proponibili al
Prefetto, dalla rinnovazione degli organi sociali alla gestione
straordinaria del contratto, fino all’accantonamento
dell’utile e al sostegno e monitoraggio dell’impresa,
dedicando ampio spazio anche al self-cleaning e
all’archiviazione con impegni.
L’impostazione resta quella di un sistema graduato, nel quale la
misura viene scelta tenendo conto della gravità dei fatti, del
livello di coinvolgimento dell’impresa, dello stato di esecuzione
del contratto e delle iniziative adottate dall’operatore economico
per ristabilire condizioni di legalità e affidabilità.
Misure straordinarie: come funziona il procedimento ANAC
Il procedimento previsto dall’art. 32 del D.L. n. 90/2014,
complesso e a formazione progressiva, si sviluppa attraverso due
fasi distinte che coinvolgono due soggetti pubblici diversi,
ciascuno dotato di una propria autonomia valutativa.
La prima è affidata al Presidente dell’ANAC,
che valuta la sussistenza dei presupposti e, all’esito
dell’istruttoria, può proporre al Prefetto competente
l’applicazione di una o più misure straordinarie oppure disporre
l’archiviazione.
La seconda fase spetta invece al Prefetto, al
quale compete la decisione finale sull’adozione della misura, sulla
sua durata, sulle modalità di esecuzione e, nei casi previsti,
sulla nomina degli amministratori straordinari o degli esperti
incaricati del sostegno e monitoraggio.
Le nuove Disposizioni regolano nel dettaglio il segmento di
competenza ANAC, mentre le questioni che si pongono dopo l’adozione
della misura, comprese eventuali richieste di proroga, revisione o
revoca, rientrano nella competenza del Prefetto. L’Autorità può
intervenire successivamente soltanto in via collaborativa, su
richiesta dello stesso Prefetto.
Quando possono
essere applicate le misure
Per l’avvio del procedimento non basta la presenza di una
generica criticità riferita all’impresa, ma devono ricorrere i
presupposti individuati dall’art. 32 e ripresi
dalle nuove Disposizioni.
Il primo riguarda l’esistenza di un provvedimento dell’autorità
giudiziaria adottato nell’ambito di un procedimento penale, con
contestazione di specifiche fattispecie di reato oppure con
l’emersione di situazioni anomale e sintomatiche di condotte
illecite o eventi criminali collegati a un contratto pubblico.
Tra i reati espressamente richiamati rientrano, tra gli altri,
concussione, corruzione, induzione indebita,
traffico di influenze illecite, turbata libertà degli incanti e
turbata libertà del procedimento di scelta del contraente.
A questo elemento deve aggiungersi la riferibilità, anche in via
presuntiva, dei fatti all’operatore economico titolare del
contratto e una valutazione della loro gravità, da
effettuare considerando la capacità delle condotte di incidere sul
corretto svolgimento della procedura di affidamento o
sull’esecuzione del contratto.
La relazione dedica particolare attenzione anche alle
situazioni anomale non riconducibili direttamente
ai reati elencati dalla norma, precisando che la relativa clausola
non può essere utilizzata in modo estensivo, ma deve essere
ricondotta a fattispecie che presentino un collegamento effettivo
con condotte criminali connesse alla commessa pubblica.
Non
basta la semplice iscrizione nel registro degli indagati
ANAC precisa che la mera iscrizione nel registro degli
indagati non è sufficiente e che occorre un provvedimento
dell’autorità giudiziaria dal quale emergano elementi più
consistenti.
Possono assumere rilievo, ad esempio, il decreto che dispone il
giudizio, un provvedimento cautelare reale o
personale, una sentenza di condanna anche non definitiva, un
decreto penale di condanna oppure una sentenza di applicazione
della pena su richiesta delle parti.
La valutazione dell’Autorità resta comunque distinta da quella
penale. ANAC non accerta il reato, ma utilizza gli elementi emersi
nel procedimento giudiziario per verificare se vi siano i
presupposti per un intervento preventivo
sull’impresa o sul contratto.
Conta anche il ruolo effettivo del soggetto coinvolto
La riferibilità delle condotte all’impresa non viene valutata
soltanto sulla base delle cariche formalmente ricoperte, ma assume
rilievo soprattutto il potere effettivamente
esercitato dal soggetto nell’organizzazione aziendale,
tanto che possono essere considerati anche soggetti privi di una
formale investitura, qualora siano comunque in grado di incidere
sulle scelte gestionali e operative dell’impresa.
Anche la nozione di impresa aggiudicataria
viene letta in senso ampio e comprende non soltanto gli operatori
selezionati attraverso procedure ordinarie, ma anche i destinatari
di affidamenti diretti, affidamenti in house, proroghe, opzioni e
rinnovi.
Nel caso di raggruppamenti temporanei, consorzi o altre forme
plurisoggettive, la valutazione può inoltre riguardare il
singolo partecipante al quale risultino riferibili
i fatti oggetto del procedimento.
Dalla rinnovazione degli organi sociali alla gestione
straordinaria
Una volta accertata la sussistenza dei presupposti, la scelta
della misura dipende dalla gravità dei fatti e dal livello di
compromissione dell’impresa.
La prima misura prevista dall’art. 32 è l’ordine di
rinnovazione degli organi sociali, attraverso la
sostituzione del soggetto coinvolto nella vicenda penale, quando
tale intervento sia ritenuto sufficiente a superare la situazione
che ha determinato l’intervento.
Nei casi più gravi può invece essere proposta la
straordinaria e temporanea gestione dell’impresa,
anche limitatamente alla completa esecuzione del contratto oggetto
delle condotte contestate.
La relazione chiarisce che questa misura ha normalmente natura
ad contractum, perché riguarda il contratto inciso dalle
condotte illecite e non comporta, di regola, il commissariamento
generalizzato dell’intera impresa.
La finalità è consentire la prosecuzione dell’esecuzione
attraverso una gestione sottoposta a un presidio esterno, affidato
agli amministratori straordinari nominati dal
Prefetto. Proprio per questa ragione, la gestione straordinaria
presuppone che il contratto sia ancora in corso di esecuzione,
mentre non assume rilievo il livello di avanzamento raggiunto.
Accantonamento dell’utile: il 10% resta fuori dai pagamenti
Un’altra misura prevista dall’art. 32 consiste nell’ordine alla
stazione appaltante di disporre i pagamenti all’operatore economico
al netto dell’utile derivante dalla conclusione del contratto.
Si tratta di una misura meno invasiva rispetto alla gestione
straordinaria, perché l’impresa continua a eseguire direttamente il
contratto, mentre i pagamenti vengono effettuati al netto
dell’utile, che la norma quantifica nel 10% del
corrispettivo e destina all’accantonamento.
Secondo ANAC, questa misura può essere applicata quando il
contratto è ancora in corso oppure quando, pur essendo stata
completata l’esecuzione, residuano somme che la stazione appaltante
deve ancora corrispondere. Il meccanismo va tenuto distinto
dall’accantonamento degli utili previsto in caso
di gestione straordinaria, che opera come conseguenza della misura
e viene gestito dagli amministratori nominati dal Prefetto.
Sostegno e monitoraggio: una misura che riguarda l’intera
impresa
La misura di sostegno e monitoraggio prevista
dal comma 8 dell’art. 32 segue una logica diversa rispetto alla
gestione straordinaria del contratto.
In questo caso il Prefetto nomina uno o più esperti, che
intervengono sull’organizzazione aziendale attraverso prescrizioni
operative relative agli assetti interni, al sistema dei
controlli e agli organi amministrativi e di controllo.
L’attività riguarda quindi l’impresa nel suo complesso e può
essere applicata anche quando il contratto oggetto delle condotte
illecite sia già stato concluso e interamente eseguito.
La misura si presta inoltre a essere utilizzata insieme ad altre
forme di intervento, soprattutto quando occorre affiancare alla
tutela della singola commessa anche un’attività di
risanamento organizzativo più ampia.
Self-cleaning: ANAC valuta gli interventi realmente adottati
La relazione illustrativa dedica ampio spazio alle misure di
self-cleaning, che assumono un peso diretto nella valutazione della
posizione dell’operatore economico.
ANAC considera le iniziative adottate dopo l’emersione della
vicenda penale, verificando se siano effettivamente idonee a
interrompere il collegamento con le condotte contestate e a ridurre
il rischio di reiterazione.
Rientrano tra gli interventi valutabili la rimozione dei
soggetti coinvolti, l’esercizio di azioni di responsabilità,
l’applicazione di misure disciplinari, il risarcimento dei danni,
l’aggiornamento dei modelli di organizzazione e
gestione previsti dal D.Lgs. n. 231/2001, il rafforzamento
degli organismi di controllo, l’adozione di procedure per la tutela
dei segnalanti, la formazione anticorruzione e il conseguimento di
certificazioni come la ISO 37001:2025.
L’Autorità insiste però sul carattere sostanziale di questi
interventi: una semplice sostituzione nell’organo di
amministrazione o una modifica formale della struttura aziendale
non sono sufficienti se non producono una reale
discontinuità rispetto alla gestione coinvolta nei
fatti.
Particolare attenzione viene riservata alle sostituzioni interne
alla stessa compagine familiare o proprietaria, soprattutto quando
restano rapporti tali da rendere ancora possibile un
condizionamento da parte dei soggetti coinvolti
nella vicenda penale.
Conta anche il momento in cui le misure vengono adottate, perché
ANAC valuta la tempestività della reazione
rispetto alla data in cui l’impresa ha avuto effettiva conoscenza
dei fatti.
Archiviazione con impegni: quando non serve una misura
straordinaria
Tra le novità più interessanti delle Disposizioni c’è la
disciplina dell’archiviazione con impegni.
L’ipotesi riguarda i casi in cui il contratto oggetto delle
condotte illecite sia già concluso e liquidato e l’operatore
economico abbia tempestivamente adottato misure tecniche,
organizzative e relative al personale, assumendo inoltre impegni
specifici per proseguirle o completarle.
La relazione chiarisce che questa possibilità nasce dalla prassi
applicativa di ANAC e risponde ai principi di proporzionalità,
adeguatezza e ragionevolezza. Quando non esiste più un contratto
sul quale intervenire e l’impresa ha già avviato un
percorso di risanamento effettivo e verificabile,
l’applicazione di una misura straordinaria può non essere più
necessaria; deve inoltre mancare la presenza di ulteriori
contestazioni penali o condanne suscettibili di attivare nuovamente
le misure previste dall’art. 32.
L’archiviazione resta comunque collegata al rispetto
degli impegni assunti: l’impresa deve comunicare
all’Autorità la loro attuazione entro il termine fissato nel
provvedimento e il Presidente ANAC può disporre la riapertura del
procedimento qualora emergano nuovi elementi, intervengano
modifiche rilevanti della situazione di fatto o di diritto,
risultino inesatte le informazioni trasmesse oppure gli impegni non
vengano rispettati.
Preistruttoria, contraddittorio e termini del procedimento
Le nuove Disposizioni regolano anche l’intero percorso
istruttorio. La notizia dei fatti può arrivare all’Autorità
dall’autorità giudiziaria, dall’Avvocatura dello Stato, da altre
amministrazioni o autorità pubbliche, dagli uffici ANAC, da
segnalazioni di soggetti pubblici o privati oppure da fonti
aperte.
Acquisita la notizia, il Presidente si avvale ordinariamente
della collaborazione della Guardia di Finanza per
effettuare i riscontri necessari e verificare i presupposti per
l’esercizio del potere di proposta.
Segue una fase preistruttoria, che può
chiudersi con l’archiviazione oppure con l’avvio del
procedimento.
La comunicazione di avvio viene inviata all’operatore economico
e alla stazione appaltante, che possono accedere agli atti,
presentare memorie, documenti, deduzioni e pareri e chiedere di
essere auditi. Il procedimento deve concludersi entro 180
giorni dall’avvio, fatta salva la sospensione dei termini
nei casi previsti dalle Disposizioni.
La sospensione può intervenire, tra l’altro, per l’acquisizione
di memorie e documenti, per lo svolgimento delle audizioni o per la
richiesta di ulteriori informazioni e non può superare
complessivamente 90 giorni.
Priorità a PNRR, grandi infrastrutture e contratti di maggiore
importo
Le nuove regole definiscono anche l’ordine di trattazione dei
procedimenti. ANAC attribuisce priorità agli affidamenti ritenuti
di particolare interesse o caratterizzati da un rischio
corruttivo maggiore o più diffuso.
Rientrano tra quelli prioritari gli affidamenti finanziati con
fondi europei, comprese le risorse del PNRR e del
PNC, quelli connessi a grandi eventi, gli
interventi conseguenti a calamità naturali e quelli relativi alle
infrastrutture strategiche e agli insediamenti prioritari di cui
all’art. 39 del D.Lgs. n. 36/2023.
Sono inoltre considerati prioritari gli affidamenti di lavori di
importo pari o superiore a 100 milioni di euro e
quelli di servizi e forniture di importo superiore a 5
milioni di euro.
All’interno dei singoli procedimenti viene data precedenza alle
vicende che riguardano contratti ancora in corso di
esecuzione.
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