di Giulio Albanese
C’è mai stato un Piano Marshall per l’Africa? Sembrerebbe una domanda semplice, ma pone una questione assai più complessa, che investe la storia delle politiche di cooperazione internazionale, le strategie di sviluppo elaborate per il continente africano e, non da ultimo, gli equilibri geopolitici che ne hanno condizionato l’evoluzione. Se con Piano Marshall si intende un programma unitario, dotato di una regia politica riconoscibile, di risorse finanziarie straordinarie e di una strategia continentale comparabile all’European Recovery Program varato dagli Stati Uniti nel 1948 per la ricostruzione dell’Europa occidentale, la risposta può essere solo no. Nell’accezione più ampia assunta nel linguaggio politico contemporaneo, vale a dire come sinonimo di un massiccio intervento economico finalizzato a produrre trasformazioni strutturali, la risposta diviene assai più articolata.
Il Piano Marshall storico nacque in un contesto eccezionale: un’Europa devastata dalla guerra, economie industriali da ricostruire, istituzioni statali consolidate e una crescente contrapposizione tra Usa e Urss. L’intervento statunitense ebbe dunque una duplice natura, economica e geopolitica. La ricostruzione europea coincideva con l’interesse strategico di Washington a consolidare uno spazio occidentale stabile e politicamente ancorato agli Stati Uniti. Trasferire meccanicamente quel paradigma all’Africa sarebbe improprio. L’Africa contemporanea non è un territorio da “ricostruire”, ma un continente di 54 Stati, con profonde differenze demografiche, economiche, istituzionali e sociali, nel quale convivono economie emergenti, Paesi a basso reddito, grandi esportatori di materie prime e sistemi produttivi in fase di rapida trasformazione.
Eppure, proprio la potenza evocativa del precedente storico ha fatto sì che l’espressione “Piano Marshall per l’Africa” ricomparisse periodicamente nel dibattito internazionale. Negli ultimi decenni governi europei, istituzioni multilaterali e leader politici hanno proposto formule riconducibili, almeno idealmente, a tale paradigma. Nel 2005 il G8 di Gleneagles, sotto la presidenza britannica di Tony Blair, pose l’Africa al centro dell’agenda internazionale, sostenendo l’aumento degli aiuti, la cancellazione di una parte consistente del debito dei Paesi più poveri e un maggiore impegno internazionale nella lotta alla povertà. Non si trattava formalmente di un Piano Marshall, ma la logica sottostante era analoga: la dimensione delle criticità richiedeva una mobilitazione straordinaria di risorse.
Un passaggio significativo si ebbe nel 2017, quando la Germania, presidente di turno del G20, promosse una nuova strategia per il continente, presentando il “Marshall Plan with Africa”. La scelta della preposizione with, “con”, anziché for, “per”, segnalò una discontinuità concettuale rispetto alla tradizionale relazione tra donatore e beneficiario. L’Africa non avrebbe dovuto essere considerata destinataria passiva di trasferimenti finanziari, ma interlocutrice nella costruzione delle politiche di sviluppo. Nello stesso contesto venne promosso il “Compact with Africa”, iniziativa del G20 finalizzata a migliorarne le condizioni macroeconomiche per favorire gli investimenti privati.
Il mutamento lessicale rifletteva un cambiamento profondo nella cultura della cooperazione internazionale, prendendo atto che il trasferimento di risorse finanziarie, per quanto necessario in determinate circostanze, non fosse sufficiente a generare sviluppo. Diventava centrale la trasformazione delle economie: infrastrutture, industrializzazione, accesso all’energia, formazione del capitale umano, sistemi finanziari, commercio intra-africano, capacità amministrativa e creazione di catene del valore. In questa prospettiva, il concetto stesso di sviluppo tendeva a spostarsi dall’“aiuto” verso il “partenariato”.
Ma la distanza tra l’evoluzione terminologica e l’effettiva simmetria dei rapporti economici è rimasta considerevole. È precisamente su questo punto che la categoria “Piano Marshall” mostra i propri limiti. Ogni iniziativa internazionale rivolta all’Africa si colloca inevitabilmente all’interno di interessi strategici. La competizione per il cobalto, il rame, il litio, il manganese, la grafite e le terre rare, così come quella per le risorse energetiche e i mercati emergenti, dimostra che il continente occupa ormai una posizione centrale nelle trasformazioni dell’economia globale. La transizione energetica e digitale ha ulteriormente accresciuto il valore strategico di risorse di cui numerosi Paesi africani dispongono in quantità considerevoli. Gli Usa considerano l’Africa nel quadro più ampio della competizione globale. La Cina ha costruito negli ultimi decenni una presenza economica di straordinaria rilevanza attraverso commercio, infrastrutture, credito e investimenti. A questi attori si sono progressivamente aggiunti India, Turchia, Russia, Emirati Arabi Uniti, Arabia Saudita e altri Paesi interessati alle opportunità economiche e strategiche offerte dal continente.
Anche l’Unione europea ha tentato di ridefinire la propria presenza attraverso il Global Gateway e il relativo pacchetto di investimenti che prevede una mobilitazione di circa 150 miliardi di euro. Infrastrutture, digitalizzazione, energia, trasporti, sanità e istruzione rappresentano alcuni dei settori prioritari. L’iniziativa possiede elementi riconducibili alla logica di un “Piano Marshall” contemporaneo, sebbene sia strutturata attraverso strumenti, attori e fonti di finanziamento differenti. L’obiettivo dichiarato non è semplicemente finanziare singoli interventi, ma contribuire alla creazione delle condizioni materiali necessarie allo sviluppo economico di lungo periodo. Nella medesima cornice dichiara di porsi, con le dovute differenze di scala, il Piano Mattei promosso dall’Italia.
Ne consegue il paradosso di un’Africa mai come oggi oggetto di attenzione internazionale, ma di contro dell’evidente la necessità che cessi di essere in funzione di strategie altrui. Mentre si si afferma, almeno all’apparenza, la volontà di superare il paradigma assistenzialistico e di definire una cooperazione fondata sulla convergenza degli interessi, resta aperta la questione fondamentale: chi stabilisce concretamente tali interessi e quale capacità negoziale possiedono i partner africani nella definizione delle priorità? La frase tanto abusata “aiutiamoli a casa loro” resta vuota di senso mentre l’interesse prioritario rimane tutt’altro che “loro”. Una ferrovia può favorire l’integrazione dei mercati regionali oppure essere concepita prevalentemente per collegare un distretto minerario a un porto di esportazione. Un grande investimento energetico può sostenere l’elettrificazione e l’industrializzazione di un Paese oppure essere funzionale soprattutto alle necessità di un comparto estrattivo orientato all’esportazione. La differenza non è quantitativa, bensì qualitativa e politica.
Il nodo centrale riguarda pertanto la creazione e la distribuzione del valore. Troppe economie africane continuano a occupare una posizione subalterna nelle catene globali. Esportano materie prime e importano beni trasformati, perdendo la parte prevalente del valore aggiunto. All’Africa occorre modificare tale situazione. Non basta aumentare l’estrazione di cobalto, rame o litio; occorre sviluppare capacità industriali locali che consentano di trasformare all’interno almeno una parte rilevante di queste risorse. Non basta aumentare la produzione agricola destinata ai mercati internazionali, ma bisogna costruire filiere agroindustriali, sistemi logistici, capacità di conservazione e trasformazione, mercati regionali e occupazione qualificata.
L’Agenda 2063 dell’Unione Africana rappresenta il tentativo più organico di definire dall’interno queste prospettive di trasformazione. In questo si segnala l’African Continental Free Trade Area, il progetto di un grande mercato africano, con intensificazione delle relazioni economiche intra-africane, costruzione di infrastrutture transfrontaliere, armonizzazione normativa e formazione di catene regionali del valore. Solo un’Africa maggiormente integrata avrebbe una maggiore capacità negoziale nei confronti dei partner internazionali. Il mero rapporto tra singoli Paesi africani e potenze esterne non produce sviluppo.
Questo modifica radicalmente la domanda iniziale. Non si tratta più di chiedersi quale “Piano Marshall” Europa, Usa, Cina o altri attori debbano elaborare per l’Africa, ma di comprendere in che misura la comunità internazionale sia disposta a sostenere strategie formulate dagli stessi africani, accettando che non prevalgano solo le priorità dei partner esterni. A rendere il problema urgente c’è poi la crescita della popolazione africana che rappresenta al tempo stesso un’opportunità e una sfida. Nei prossimi decenni milioni di giovani africani entreranno ogni anno nel mercato del lavoro. Senza una crescita economica capace di produrre occupazione, formazione e mobilità sociale, il cosiddetto “dividendo demografico” rischia di trasformarsi in un fattore di instabilità. Qualsiasi piano dovrebbe pertanto essere valutato sulla capacità di generare lavoro dignitoso, competenze, innovazione e sistemi produttivi autonomi.
Nel XXI secolo all’Africa non serve una nuova versione dell’European Recovery Program, né un nuovo soggetto esterno che ne determini traiettorie e priorità. Occorre, piuttosto, creare le condizioni perché possa prendere forma un piano dell’Africa, fondato sulle sue esigenze, sulle sue istituzioni e sulle sue aspirazioni. Ai partner internazionali spetta decidere se intendano accompagnare questo processo, accettando finalmente una relazione più equilibrata e realmente paritaria. Il passaggio semantico dal “per” al “con”, e infine dal “con” al “dell’Africa”, non costituisce un semplice artificio linguistico: esprime, al contrario, una delle trasformazioni politiche più profonde che la cooperazione internazionale è oggi chiamata a compiere.
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