Abusi edilizi: ordine di demolizione e buona fede

Acquistare un immobile quando gli abusi sono già stati
realizzati da altri non mette al riparo da un successivo
ordine di demolizione. Neppure quando l’acquirente
è estraneo alle opere, ha agito senza finalità elusive e la
situazione irregolare si trascina da molti anni.

È da questa premessa che prende le mosse il TAR
Campania, Napoli, sez. III, con la
sentenza del 3 settembre 2026, n. 5068,
relativa a un appartamento sul quale il Comune aveva riscontrato
diverse difformità edilizie, precedenti
all’acquisto dell’attuale proprietaria, che voleva fare valere la
propria estraneità agli abusi insieme al lungo tempo trascorso
dalla loro realizzazione.

Per il giudice amministrativo, però, nessuno dei due elementi è
stato ritenuto sufficiente a fermare il potere repressivo
dell’amministrazione, perché l’ordine di demolizione
guarda alla situazione dell’immobile e non alla responsabilità
personale di chi oggi ne è proprietario.

Per altro, la proprietaria aveva contestato anche la violazione
delle garanzie partecipative, ma il TAR ha
ricordato che, trattandosi di un provvedimento
vincolato, l’omessa comunicazione di avvio del procedimento
non comportasse l’annullamento dell’ordine quando la partecipazione
dell’interessato non avrebbe potuto modificarne il contenuto.

Abusi edilizi: quando la buona fede dell’acquirente non ferma la
demolizione

L’ordinanza comunale riguardava una serie di opere riscontrate
nello stesso appartamento: la traslazione di aperture, il mutamento
di destinazione d’uso di una porzione assentita come superficie non
residenziale, una ringhiera lungo il terrazzo, l’aumento
dell’altezza utile interna e la realizzazione di un piccolo
soppalco. Alcune opere erano state inoltre interessate da una
CILA e da una CILA in sanatoria
successivamente dichiarate inefficaci.

La proprietaria aveva acquistato l’immobile quando quelle opere
risultavano già esistenti e sosteneva, quindi, di avere confidato
incolpevolmente nella regolarità del bene, senza aver partecipato
agli interventi né aver perseguito con l’acquisto alcuna finalità
volta a sottrarre l’immobile all’attività repressiva comunale.

A questo si aggiungeva il tempo trascorso dalla realizzazione
degli abusi, che secondo la difesa avrebbe dovuto imporre
all’amministrazione almeno una motivazione più approfondita.

Ordine di demolizione: il tempo trascorso non sana l’abuso
edilizio

Il TAR ha respinto questa impostazione richiamando l’Adunanza
plenaria del Consiglio di Stato n. 9/2017.

L’ordine di demolizione non è una sanzione personale legata alla
condotta di chi ha materialmente commesso l’abuso, ma una misura
rivolta al ripristino dell’assetto edilizio
violato. Può quindi essere adottato anche nei confronti
dell’attuale proprietario che non abbia eseguito le opere e che
abbia acquistato l’immobile senza alcun intento elusivo.

Il principio trova, sul piano generale, un riscontro nella
stessa struttura dell’art. 31 del d.P.R. n.
380/2001 che, per gli interventi eseguiti in assenza di
permesso di costruire, in totale difformità o con variazioni
essenziali, individua al comma 2 come destinatari dell’ingiunzione
alla rimozione o demolizione il proprietario e
il responsabile dell’abuso. Due figure che possono
quindi non coincidere, ed è anche attraverso questa distinzione che
si comprende perché l’estraneità del proprietario alla
realizzazione materiale delle opere non impedisca l’adozione del
provvedimento ripristinatorio.

La distinzione è fondamentale nelle compravendite immobiliari,
perché il trasferimento della proprietà non modifica la condizione
urbanistico-edilizia del bene e l’estraneità dell’acquirente alla
realizzazione delle opere non rende regolare ciò che non lo era
prima dell’acquisto.

La stessa conclusione vale per il lungo periodo trascorso dalla
realizzazione delle opere: l’inerzia dell’amministrazione non
comporta la perdita del potere repressivo e non può trasformarsi,
con il passare degli anni, in una sanatoria
automatica non prevista dall’ordinamento.

Nel richiamare l’art. 31, comma 4-bis, del d.P.R. n. 380/2001,
il TAR osserva infatti che la tardiva emanazione del provvedimento
sanzionatorio può assumere rilievo sul piano della responsabilità
disciplinare e amministrativo-contabile del dirigente o del
funzionario, ma non fa venir meno il carattere doveroso
dell’attività repressiva.

Per la stessa ragione, un ordine di demolizione adottato a
distanza di molti anni non richiede una motivazione aggiuntiva
sull’interesse pubblico al ripristino, perché quell’interesse è già
connaturato alla funzione del provvedimento.

Abusi edilizi: perché le opere devono essere valutate nel loro
insieme

Prima di affrontare le singole difformità, il TAR ha precisato
che, quando più opere partecipano alla stessa trasformazione
edilizia, non è possibile scomporle artificialmente e verificare
per ciascuna, isolatamente, se possa essere ricondotta a un regime
meno gravoso.

Richiamando una recente pronuncia del Consiglio di Stato, il
giudice campano ha ribadito che la valutazione deve essere
complessiva e non atomistica, tenendo conto
dell’insieme delle opere e delle relazioni che intercorrono tra
loro.

Stato legittimo e parti comuni: quando rilevano le difformità in
facciata

Particolarmente interessante è la questione relativa all’art.
9-bis, comma 1-ter, del d.P.R. n. 380/2001,
disposizione introdotta dal D.L. n. 69/2024,
convertito dalla Legge n. 105/2024, che ha
separato, ai fini della dimostrazione dello stato
legittimo, le difformità delle singole unità immobiliari
da quelle insistenti sulle parti comuni dell’edificio.

La norma stabilisce che, per dimostrare lo stato legittimo della
singola unità, non rilevano le difformità delle parti comuni e,
specularmente, che per dimostrare quello dell’edificio non rilevano
le difformità presenti nelle singole unità. La previsione completa
il comma 1-bis, che ricostruisce lo stato legittimo attraverso i
titoli che hanno previsto o legittimato la costruzione, gli
eventuali titoli successivi, le sanatorie e le dichiarazioni
relative alle tolleranze.

La proprietaria sosteneva che lo spostamento delle aperture
riguardasse i muri perimetrali e, quindi, la facciata condominiale,
con la conseguenza che quelle difformità non avrebbero dovuto
pesare sulla verifica dello stato legittimo dell’appartamento.

Il TAR non ha condiviso questa lettura: richiamando la
giurisprudenza della Cassazione, ha distinto il muro perimetrale
dagli elementi che, pur essendo materialmente collocati sulla
facciata, restano riferibili alla singola unità immobiliare.

Finestre, luci, balconi e lucernari, infatti,
non appartengono automaticamente alle parti comuni, perché
normalmente svolgono una funzione direttamente collegata
all’appartamento cui danno accesso, luce o aria.

L’art. 9-bis, comma 1-ter, non può quindi essere applicato
guardando soltanto al punto dell’edificio nel quale si trova la
difformità: occorre capire a quale parte dell’immobile
quell’elemento appartenga effettivamente.

Modifica dei prospetti su immobili vincolati: quale titolo edilizio
serve

Le variazioni prospettiche riguardavano peraltro la traslazione
di un vano porta e di un vano finestra su un immobile ricadente in
territorio sottoposto a vincolo paesaggistico.

La presenza del vincolo è determinante per comprendere la
conclusione del TAR. L’art. 3, comma 1, lett. b), del
d.P.R. n. 380/2001 consente infatti di ricondurre
alla manutenzione straordinaria anche alcune
modifiche dei prospetti degli edifici legittimamente realizzati,
purché necessarie per mantenere o acquisire l’agibilità o per
consentire l’accesso, non pregiudichino il decoro architettonico e
siano conformi alla disciplina urbanistico-edilizia; questa
possibilità è però espressamente esclusa quando si interviene su
immobili sottoposti alle tutele del D.Lgs. n.
42/2004.

Sul versante opposto, l’art. 10, comma 1, lett. c), del Testo
Unico ricomprende tra gli interventi subordinati a permesso
di costruire le ristrutturazioni edilizie che comportano
modificazioni dei prospetti di immobili sottoposti alla tutela del
Codice dei beni culturali e del paesaggio.

È all’interno di questo raccordo normativo che si colloca la
decisione: secondo il TAR, per le variazioni contestate erano
necessari il permesso di costruire e l’autorizzazione
paesaggistica di cui agli artt. 146 e 149 del D.Lgs. n.
42/2004.

La presenza del vincolo impedisce quindi di trasformare la
pronuncia in una regola generale valida per qualsiasi modifica di
una finestra, perché la qualificazione dell’intervento dipende
anche dal regime di tutela cui è sottoposto l’immobile.

Da superficie non residenziale a superficie abitativa: quando
cambia la destinazione d’uso

Un altro passaggio riguarda una porzione che il titolo in
sanatoria aveva qualificato come superficie non
residenziale e che, al momento del sopralluogo, risultava
utilizzata come superficie utile, con angolo cottura e vano
annesso.

La proprietaria sosteneva che l’appartamento fosse già
residenziale e che non vi fosse quindi alcun vero mutamento della
destinazione d’uso, ma soltanto una diversa distribuzione interna
realizzabile mediante CILA.

La tesi era costruita anche sull’art. 23-ter del d.P.R.
n. 380/2001, richiamato per sostenere che la destinazione
dell’unità immobiliare fosse quella risultante dalla documentazione
individuata dall’art. 9-bis, comma 1-bis. Il TAR ha però spostato
l’attenzione dalla categoria funzionale dell’intero appartamento
alla qualificazione impressa dal titolo alla specifica
porzione interessata.

La trasformazione è stata così ricondotta alla disciplina delle
variazioni essenziali. L’art. 32 del d.P.R. n.
380/2001 rimette alle Regioni la loro determinazione, ma individua
i presupposti entro i quali può ricorrere l’essenzialità della
variazione, comprendendo tra questi il mutamento della destinazione
d’uso che comporti una variazione degli standard urbanistici e
l’aumento consistente della cubatura o della superficie di solaio
rispetto al progetto approvato.

È su questi parametri che si muove il TAR: se una superficie era
stata assentita come non residenziale, il fatto che appartenga a un
appartamento residenziale non consente di utilizzarla
automaticamente come superficie abitativa quando la trasformazione
determina anche un incremento del carico
urbanistico.

Tolleranze costruttive e altezza interna: quando si applica l’art.
34-bis

Altro punto di contestazione riguardava l’aumento
dell’altezza utile interna, prevista nel titolo in
3,30 metri e rilevata in circa 3,75 metri.

La ricorrente aveva collegato la differenza alla mancata
realizzazione del vespaio previsto nel progetto originario e aveva
invocato l’art. 34-bis del d.P.R. n. 380/2001,
sostenendo che lo scostamento potesse rientrare nella tolleranza
costruttiva del 2%.

La norma comprende espressamente l’altezza tra i parametri
rispetto ai quali può operare una tolleranza
costruttiva. Il comma 1 mantiene la soglia ordinaria del
2%, mentre il comma 1-bis, introdotto dal Salva Casa per gli
interventi realizzati entro il 24 maggio 2024, prevede soglie
differenziate dal 2 al 6% in funzione della superficie utile
dell’unità immobiliare.

La sentenza non affronta però il sistema graduato introdotto dal
comma 1-bis e si limita alla censura formulata dalla ricorrente,
costruita sul limite del 2%. Su questo specifico profilo il TAR
rileva che non era stato dimostrato che la maggiore altezza
rientrasse nella percentuale invocata.

Non viene quindi affermato che una variazione dell’altezza
interna sia, per sua natura, incompatibile con l’art. 34-bis; ciò
che manca, nel giudizio, è la dimostrazione del presupposto sul
quale era stata costruita la censura.

La disciplina delle tolleranze non si esaurisce, peraltro, nella
verifica percentuale, perché il comma 3 dell’art. 34-bis prevede
che quelle realizzate nel corso di precedenti interventi siano
dichiarate dal tecnico abilitato ai fini dell’attestazione dello
stato legittimo, anche mediante apposita
dichiarazione asseverata allegata agli atti che riguardano il
trasferimento o la costituzione di diritti reali.

Il collegamento tra tolleranze, stato legittimo e
circolazione immobiliare assume quindi particolare rilievo
proprio quando le difformità vengono in rilievo dopo
l’acquisto.

Conclusioni: prima dell’acquisto conta la storia edilizia
dell’immobile

La sentenza racconta bene quanto possa essere rischioso affidare
la verifica di un immobile alla sola situazione proprietaria o alla
documentazione più recente.

L’acquirente può non avere alcuna responsabilità nelle opere,
può aver comprato in buona fede e può trovarsi davanti a difformità
molto risalenti, ma tutto questo non modifica ciò che è stato
assentito e ciò che, invece, è stato realizzato.

Per verificare
la regolarità occorre ricostruire la storia edilizia
del bene, confrontare i titoli con lo stato dei luoghi e
leggere correttamente aperture, superfici, altezze e
destinazioni d’uso.

Il trasferimento della proprietà cambia il soggetto che dispone
dell’immobile, ma non riscrive la sua storia
edilizia.