Un unico testo europeo al posto delle tre Direttive sugli
appalti e sulle concessioni. Procedure di gara ridisegnate,
maggiore spazio alla negoziazione, nuovi criteri per valutare la
qualità delle offerte, BIM obbligatorio per i lavori di maggiore
importo e un sistema digitale europeo fondato sull’interoperabilità
e sulla verifica elettronica dei requisiti.
Sono alcuni dei contenuti della proposta di
Public Procurement Act presentata dalla
Commissione europea il 9 settembre 2026, COM(2026) 590 final, che
apre formalmente il percorso di revisione della disciplina europea
dei contratti pubblici.
Si tratta ancora, è bene precisarlo, di una proposta di
Regolamento: il testo dovrà adesso essere esaminato dal
Parlamento europeo e dal Consiglio nell’ambito della procedura
legislativa ordinaria e potrà quindi subire modifiche prima
dell’approvazione definitiva.
L’impianto delineato dalla Commissione permette però già di
individuare le direttrici lungo le quali dovrebbe muoversi la
futura disciplina europea.
Public Procurement Act: un Regolamento unico per appalti e
concessioni UE
La prima novità riguarda lo strumento normativo scelto. La
proposta prevede l’abrogazione delle Direttive 2014/23/UE sulle
concessioni, 2014/24/UE sugli appalti nei settori ordinari e
2014/25/UE sui settori speciali, riunendo la disciplina in un unico
Public Procurement Act.
Il passaggio dalla Direttiva al Regolamento direttamente
applicabile modifica anche il meccanismo attraverso il
quale le norme europee entrano negli ordinamenti nazionali. Una
volta approvato e divenuto applicabile, il Regolamento sarebbe
infatti vincolante in tutti i suoi elementi e direttamente
applicabile negli Stati membri, senza necessità di una legge
nazionale di recepimento, come avviene nel caso delle
Direttive.
Il testo continua a disciplinare appalti pubblici e concessioni
di rilevanza europea e mantiene una struttura articolata che
comprende, oltre alle regole sulle procedure, disposizioni relative
a esclusioni e selezione degli operatori, aggiudicazione,
esecuzione, strumenti di acquisto, digitalizzazione, sostenibilità,
sicurezza e accesso degli operatori dei Paesi terzi.
Il tutto in un’ottica di semplificazione e
maggiore uniformità del mercato europeo degli appalti, riducendo la
frammentazione determinata dalle differenti modalità con cui le
Direttive sono state recepite nei singoli ordinamenti.
Nuove procedure di gara: procedura aperta, dinamica e
negoziazione
Altro intervento rilevante riguarda l’architettura delle
procedure di affidamento. La proposta concentra il sistema
soprattutto su due modelli: procedura aperta e
procedura dinamica, alle quali si affianca una
specifica procedura per l’innovazione.
Nella procedura aperta qualsiasi operatore interessato può
manifestare il proprio interesse e presentare direttamente una
prima offerta. La documentazione di gara deve indicare se siano
previsti criteri di selezione e se il soggetto pubblico intenda
negoziare. Se la negoziazione non è prevista, l’aggiudicazione può
avvenire sulla base delle prime offerte presentate; se invece è
prevista, gli operatori ammessi vengono invitati alla successiva
fase negoziale.
La procedura dinamica prevede invece l’adesione degli operatori
a un sistema che rimane aperto per tutta la sua durata. Per i
singoli contratti basati sulla procedura, gli operatori aderenti
possono essere successivamente invitati a manifestare interesse,
presentare un’offerta o partecipare a una negoziazione, secondo le
modalità definite dal committente pubblico.
In entrambi i modelli la negoziazione assume un
ruolo più ampio. La proposta consente di negoziare le
caratteristiche non essenziali del contratto, comprese alcune
caratteristiche tecniche, quantità, condizioni di consegna e
aspetti commerciali. Restano invece sottratti alla negoziazione le
cause di esclusione, i criteri di selezione e i criteri di
aggiudicazione.
Le negoziazioni possono svolgersi in uno o più turni e il numero
degli operatori può essere progressivamente ridotto sulla base dei
criteri di aggiudicazione.
A queste si aggiunge una specifica procedura per
l’innovazione, pensata per i casi in cui il committente
pubblico non intenda acquistare una soluzione già definita e
disponibile sul mercato, ma debba rispondere a un’esigenza
attraverso una soluzione ancora da sviluppare. La procedura parte
quindi dall’individuazione di una sfida o di un risultato
da raggiungere, lasciando agli operatori maggiore spazio
nella proposta delle possibili soluzioni.
Il percorso può articolarsi in più fasi, comprendendo la
selezione, sperimentazione, validazione e
valutazione delle soluzioni innovative proposte. Quelle
che superano positivamente questa fase possono accedere alla
successiva negoziazione per l’affidamento del contratto, che può
riguardare anche più soluzioni risultate idonee. L’obiettivo è
consentire alla domanda pubblica di accompagnare il processo
innovativo senza dover individuare fin dall’inizio, nelle
specifiche tecniche, una soluzione già disponibile sul mercato.
Criteri di aggiudicazione: qualità al 30% e al 50% negli appalti
labour-intensive
Sul fronte dell’aggiudicazione, la proposta individua nel
best price-quality ratio il metodo di riferimento
per determinare il best quality for money. L’elemento
maggiormente caratterizzante è l’introduzione di una soglia minima
per la componente qualitativa: i criteri di qualità dovranno
rappresentare almeno il 30% del punteggio
complessivo, percentuale che sale al 50% per i
contratti ad alta intensità di manodopera.
La qualità potrà essere valutata attraverso il merito tecnico,
le caratteristiche funzionali ed estetiche, l’accessibilità, gli
aspetti ambientali e climatici, le considerazioni sociali,
l’innovazione, la sicurezza e la resilienza delle forniture, la
qualità del personale impiegato, l’assistenza tecnica e, nei casi
previsti, anche elementi connessi alla preferenza
europea.
La proposta mantiene comunque una possibilità di deroga. Il
committente pubblico potrà non applicare il metodo del miglior
rapporto prezzo-qualità o le percentuali minime quando la qualità
della prestazione sia assicurata attraverso le specifiche tecniche,
le condizioni di esecuzione o una combinazione di questi strumenti
con criteri qualitativi. La motivazione della scelta dovrà essere
resa nota nella documentazione pubblica della gara.
Anche il subappalto entra nella disciplina
unitaria del nuovo Regolamento: la proposta vieta il subappalto
integrale del contratto e consente al committente pubblico di
riservare all’appaltatore principale l’esecuzione di attività
critiche, quando ciò sia giustificato dalla natura dell’affidamento
e proporzionato.
BIM sopra 25 milioni e appalti digitali: le nuove regole UE: verso
un ecosistema europeo interoperabile
Un capitolo importante della proposta riguarda la
digitalizzazione degli appalti.
Per i contratti di lavori pubblici di valore stimato pari o
superiore a 25 milioni di euro, l’art. 65 prevede
l’obbligo di richiedere l’utilizzo del Building Information
Modelling (BIM) nella fase di esecuzione. La proposta
definisce il BIM come un insieme di metodologie collaborative
digitali basate su formati aperti e interoperabili, finalizzate a
creare, gestire e condividere informazioni strutturate sull’opera
lungo il suo ciclo di vita.
Sono previste alcune deroghe. Quando l’applicazione integrale
del BIM comporterebbe un onere sproporzionato e non sia necessario
estenderla all’intero progetto, il committente può limitarne
l’utilizzo a determinati operatori o lotti. Il BIM può inoltre non
essere richiesto, o essere richiesto soltanto parzialmente, quando
la sua applicazione comporti rischi per la sicurezza o la
pubblica incolumità.
La Commissione potrà infine, attraverso atti delegati,
ridurre la soglia dei 25 milioni di euro in
funzione della maggiore diffusione del BIM sul mercato.
Più ampia è la parte dedicata
all’e-procurement. La proposta conferma l’utilizzo
delle comunicazioni elettroniche e punta alla costruzione di un
mercato digitale europeo degli appalti fondato
sull’interoperabilità tra le piattaforme
nazionali, senza sostituirle con un unico sistema
centralizzato.
In questo quadro si inserisce l’electronic eligibility
service, il servizio europeo destinato alla verifica
elettronica delle cause di esclusione, dei requisiti di
partecipazione e, nei casi previsti, dei requisiti relativi
all’origine degli operatori economici e dei prodotti.
L’intento è permettere agli operatori di utilizzare un
profilo elettronico di ammissibilità alimentato
attraverso banche dati e servizi interoperabili, riducendo la
duplicazione documentale e dando attuazione al principio
once-only, secondo cui non dovrebbero essere
richieste informazioni già disponibili presso le amministrazioni
pubbliche.
Preferenza europea negli appalti: accesso alle gare, origine e
sicurezza delle forniture
Tra i contenuti maggiormente caratterizzanti della proposta
figura infine la European preference.
I soggetti pubblici possono prevedere misure che limitano la
partecipazione agli operatori economici dell’Unione europea e a
quelli provenienti da Paesi coperti dagli accordi internazionali
applicabili. Possono inoltre introdurre requisiti relativi
all’origine europea o “covered” di beni, servizi e lavori.
Ai fini della valutazione delle offerte possono essere previsti
vantaggi in termini di punteggio oppure correttivi applicati al
prezzo utilizzato esclusivamente per la formazione della
graduatoria. La proposta consente inoltre di respingere un’offerta
quando il valore dei beni, servizi o lavori di origine europea o
coperta sia inferiore al 50% del valore complessivo stimato
dell’offerta, qualora la relativa misura sia stata
prevista nella procedura.
Alla Commissione viene attribuito anche il potere di rendere
obbligatorie alcune misure di preferenza europea nei confronti di
operatori, beni, servizi e lavori provenienti da Paesi
terzi non coperti dagli impegni internazionali
dell’Unione, quando ciò sia ritenuto nell’interesse
dell’UE.
La dimensione strategica degli acquisti pubblici interessa anche
sostenibilità, aspetti sociali, sicurezza e resilienza. I criteri
di qualità possono infatti prendere in considerazione obiettivi
ambientali e climatici, condizioni sociali, innovazione,
sicurezza pubblica, continuità degli
approvvigionamenti e riduzione delle dipendenze
critiche.
Il Public Procurement Act diventa così anche il contenitore di
una serie di obiettivi orizzontali che negli ultimi anni sono
entrati progressivamente nella normativa europea sugli acquisti
pubblici.
Quando entrerà in vigore il Public Procurement Act e cosa cambia
per il D.Lgs. n. 36/2023
Il Public Procurement Act non modifica oggi le procedure di gara
né determina l’abrogazione immediata delle tre Direttive del
2014.
La proposta del 9 settembre 2026 rappresenta l’avvio della
procedura legislativa europea. Parlamento e
Consiglio dovranno esaminare il testo e raggiungere un accordo
sulla versione definitiva.
Soltanto dopo l’approvazione e la pubblicazione il nuovo
Regolamento entrerà in vigore. Secondo la formulazione attuale,
l’entrata in vigore avverrebbe il ventesimo giorno successivo alla
pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea, mentre
l’applicazione delle nuove disposizioni scatterebbe due
anni dopo.
Fino ad allora resta vigente l’attuale disciplina europea.
Se l’impianto della proposta sarà confermato, si porrà
inevitabilmente il tema del rapporto con il D.Lgs. n.
36/2023. Il Public Procurement Act è infatti destinato ad
applicarsi direttamente ai contratti e alle concessioni che
rientrano nel suo campo di applicazione e raggiungono le soglie
europee, mentre per i contratti non coperti dal Regolamento gli
Stati membri conserverebbero uno spazio normativo proprio, fermo
restando il rispetto del diritto dell’Unione e, nei casi di
interesse transfrontaliero, dei principi dei
Trattati.
Per il sistema italiano, il Codice dei contratti pubblici
potrebbe quindi conservare un ruolo particolarmente rilevante nella
disciplina degli affidamenti sotto soglia, oggi
regolati specificamente dal Libro II, Parte I, del D.Lgs. n.
36/2023.
Si aprirebbe così un più ampio problema di coordinamento tra un
Regolamento europeo direttamente applicabile per i contratti
rientranti nel suo campo di applicazione e una disciplina nazionale
chiamata a regolare il sotto soglia e gli
ulteriori profili lasciati alla competenza degli Stati membri.
Quale assetto assumerà il D.Lgs. n. 36/2023 dipenderà però dal
testo che uscirà definitivamente dal procedimento legislativo
europeo.
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