Clausola di salvaguardia, l’Italia chiede più deficit per energia e difesa

Lo ha annunciato il ministro dell’Economia Giancarlo Giorgetti nelle comunicazioni alla Camera con cui l’esecutivo ha chiesto al Parlamento il mandato politico per avviare la procedura europea.

“La clausola originaria era quella sulla difesa ed era l’1,5% all’anno”, ha spiegato Giorgetti. La novità è la possibilità di utilizzare una parte di quel margine per la sicurezza energetica: fino allo 0,3% del Pil in un singolo anno e allo 0,6% complessivo tra il 2026 e il 2028. L’Italia intende chiedere il massimo consentito per l’energia, mentre per la difesa, ha precisato il ministro, “non prenderemo il massimo e ci fermeremo allo 0,9%”.

Le percentuali non rappresentano però un fondo europeo e non corrispondono a risorse già stanziate. Bruxelles non verserà denaro nelle casse italiane. La clausola permette allo Stato di aumentare temporaneamente alcune spese oltre il percorso concordato con l’Unione senza che lo scostamento sia considerato automaticamente una violazione delle regole fiscali.

Il finanziamento dovrà comunque essere trovato dal governo. Gli interventi incideranno sul disavanzo, aumenteranno il fabbisogno e, se coperti attraverso nuovo indebitamento, contribuiranno alla crescita del debito pubblico.

Come funziona la clausola di salvaguardia

La clausola di salvaguardia nazionale (indicata spesso con la sigla inglese Nec) consente a un singolo Stato membro di deviare temporaneamente dai vincoli di bilancio quando circostanze eccezionali, indipendenti dalle decisioni del governo, hanno conseguenze rilevanti sulla finanza pubblica.

Nel caso della difesa, il meccanismo è stato introdotto per permettere agli Stati europei di aumentare gli investimenti militari dopo l’invasione russa dell’Ucraina. La flessibilità è disponibile dal 2025 al 2028, entro un limite massimo dell’1,5% del Pil rispetto all’anno assunto come riferimento. Diciotto Stati membri hanno già ottenuto l’attivazione della clausola. L’Italia non figura ancora tra questi.

Roma ha rinviato la richiesta mentre negoziava l’estensione del meccanismo alla sicurezza energetica. La Commissione ha accolto l’impostazione italiana nel pacchetto di primavera del Semestre europeo, senza però ampliare il limite generale. La quota per l’energia viene ricavata all’interno del margine già previsto per la difesa: lo 0,3% del Pil può essere utilizzato in ciascuno degli anni dal 2026 al 2028, ma il totale nel triennio non può superare lo 0,6%.

La procedura illustrata alla Camera prevede ora quattro passaggi:

1. Il governo dovrà inviare la richiesta alla Commissione entro la metà di agosto, accompagnandola con un primo elenco delle misure e una stima preliminare dei costi. Non si tratterà ancora di un programma definitivo: la domanda potrà essere aggiornata e integrata durante il confronto con Bruxelles.
2. La Commissione esaminerà il dossier a settembre. Se riterrà soddisfatte le condizioni previste dalle regole europee, presenterà una raccomandazione al Consiglio. L’approvazione dovrebbe arrivare nella riunione dell’Ecofin di ottobre. Il Consiglio può attivare la clausola soltanto su proposta della Commissione e dopo aver verificato che la deviazione non comprometta la sostenibilità del debito nel medio periodo.
3. Il via libera europeo non determinerà, da solo, l’apertura dei nuovi capitoli di spesa. Il governo dovrà tornare davanti alle Camere per la procedura prevista dall’articolo 6 della legge 243 del 2012, il cosiddetto scostamento di bilancio. La deliberazione richiede la maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera.
4. Soltanto dopo questo voto si procederà alla distribuzione delle risorse tra i diversi esercizi finanziari e all’approvazione delle norme necessarie per attuare gli interventi. Giorgetti ha indicato nella prossima legge di bilancio il momento in cui saranno decisi importi, destinatari e calendario delle misure.

Il passaggio parlamentare del 5 agosto non autorizza dunque una maggiore spesa immediata. Offre al governo il mandato per negoziare con Bruxelles e prepara una delle principali scelte della manovra.

La clausola interviene sul cosiddetto conto di controllo, lo strumento con cui la Commissione registra gli scostamenti tra la crescita effettiva della spesa netta e il limite assegnato a ciascun Paese nel piano strutturale di bilancio.

La spesa netta considerata dalle nuove regole europee esclude, tra le altre voci, gli interessi sul debito, le misure finanziate integralmente con fondi dell’Unione e alcune componenti cicliche o temporanee. Il rispetto del suo percorso è diventato il principale parametro utilizzato per controllare i bilanci nazionali.

La Nec consente di giustificare gli scostamenti legati agli interventi ammessi. Non elimina però il loro effetto sull’indebitamento netto. “Se da una parte l’attivazione della clausola consente di giustificare scostamenti in eccesso sul conto di controllo, dall’altra gli interventi hanno pieno impatto sul deficit”, ha chiarito Giorgetti.

Energia e difesa saranno controllate con criteri diversi

Le spese per la sicurezza energetica saranno sottoposte a una valutazione più analitica rispetto a quelle per la difesa. Nella richiesta di agosto il governo dovrà indicare, almeno in forma preliminare, quali misure intende finanziare e quanto dovrebbero costare. Bruxelles verificherà che gli interventi siano aggiuntivi, coerenti con gli obiettivi della clausola e capaci di produrre un miglioramento strutturale.

Sono escluse le misure destinate soltanto ad attenuare temporaneamente i rincari. Giorgetti ha citato esplicitamente le riduzioni delle accise, i sussidi diretti o indiretti ai prodotti di origine fossile e gli aiuti al settore privato che non riducano stabilmente la dipendenza energetica.

La clausola non potrà quindi finanziare un taglio generalizzato del prezzo della benzina o un bonus indiscriminato sulle bollette. Gli interventi dovranno contribuire alla trasformazione del sistema energetico. Tra gli esempi indicati dalla Commissione figurano la sostituzione delle caldaie alimentate a gas o gasolio con pompe di calore, l’acquisto di veicoli elettrici, l’installazione di pannelli fotovoltaici e sistemi di accumulo, gli investimenti nelle reti e le misure capaci di ridurre il consumo di combustibili fossili importati.

La linea di demarcazione non sarà sempre immediata. Un incentivo alle imprese energivore, per esempio, potrà essere ammesso se finanzierà tecnologie più efficienti o l’elettrificazione dei processi produttivi. Sarà più difficile giustificarlo se servirà soltanto a compensare per alcuni mesi l’aumento del costo del gas. Il governo dovrà inoltre evitare sovrapposizioni con programmi già finanziati dal Pnrr, dai fondi di coesione, dal Fondo sociale per il clima o dagli incentivi nazionali. La Commissione chiederà di dimostrare che le misure coperte dalla clausola rappresentano una spesa aggiuntiva e non una semplice riclassificazione di interventi già previsti.

Per la difesa il sistema sarà differente. In fase di presentazione della richiesta non sarà necessario identificare e quantificare ogni singolo programma militare. L’addizionalità verrà valutata osservando l’andamento della spesa complessiva classificata nella funzione “difesa” dei conti pubblici, secondo il sistema europeo Cofog.

Il riferimento italiano dovrebbe essere il 2024, quando la spesa per la difesa calcolata con questo criterio si è attestata all’1,3% del Pil. La metodologia Cofog non coincide con quella adottata dalla Nato: comprende le spese pubbliche in base alla loro funzione economica e può produrre valori diversi rispetto alle statistiche dell’Alleanza atlantica.

Secondo Giorgetti, le stime disponibili per il 2026 e per il biennio successivo indicano che, a legislazione vigente, la spesa italiana dovrebbe restare vicina al livello di riferimento. Se questa previsione sarà confermata, gli aumenti approvati con la prossima manovra potranno essere considerati aggiuntivi e beneficiare della flessibilità.

Il monitoraggio avverrà in due passaggi. La Commissione verificherà anzitutto se l’eventuale scostamento registrato nel conto di controllo sia spiegato dall’aumento delle spese per la difesa. Se questo incremento non sarà sufficiente a coprire l’intera deviazione, Bruxelles controllerà se la parte residua corrisponda agli interventi autorizzati per la sicurezza energetica.

L’Italia dovrà trasmettere informazioni due volte l’anno, entro il 15 aprile e il 15 ottobre, in coincidenza con la relazione annuale sui progressi e con il Documento programmatico di bilancio. Il sistema dovrebbe consentire alla Commissione di aggiornare le proprie previsioni e verificare che le spese rispettino i requisiti per tutta la durata della clausola.

Il limite del 3% resta e divide maggioranza e opposizioni

L’attivazione della Nec non mette l’Italia al riparo dalla procedura europea per deficit eccessivo. Il Paese vi è entrato nel 2024, dopo aver superato la soglia del 3% del Pil prevista dai Trattati. Secondo le previsioni di primavera della Commissione, il deficit dovrebbe scendere dal 3,1% del 2025 al 2,9% nel 2026 e restare sullo stesso livello nel 2027. Il debito, invece, è atteso in aumento dal 137,1% del Pil nel 2025 al 139,2% nel 2027.

Giorgetti ha prospettato due possibilità per l’uscita dell’Italia dalla procedura: una revisione al ribasso, a settembre, del deficit registrato nel 2025 oppure la certificazione di un disavanzo 2026 inferiore al 3%.

La clausola non modifica questa soglia. Se negli anni successivi il deficit tornasse sopra il 3%, l’Italia potrebbe restare nella procedura anche quando il superamento fosse interamente dovuto a spese ammesse dalla Nec. In altri termini, Bruxelles potrebbe riconoscere che il governo ha rispettato il percorso della spesa netta grazie alla flessibilità e, contemporaneamente, contestare un deficit troppo elevato. La clausola opera sul controllo della spesa, non sospende le regole dei Trattati sul disavanzo.

Il margine aggiuntivo dovrà quindi essere compatibile con una condizione di finanza pubblica già complessa. La Commissione prevede che nel 2026 la spesa per interessi aumenti di 0,3 punti di Pil, soprattutto per la crescita dei rendimenti e per l’effetto dei titoli indicizzati all’inflazione. Ogni nuovo intervento finanziato in deficit produrrà costi che andranno oltre il periodo di applicazione della deroga.

La scelta del governo ha aperto anche uno scontro parlamentare sulla destinazione delle risorse. Pd, Movimento 5 Stelle e Alleanza Verdi e Sinistra hanno presentato una risoluzione che chiede di escludere l’utilizzo della clausola per le spese militari. Italia Viva non ha sottoscritto il documento.

Le opposizioni propongono di destinare l’intero spazio al contrasto della povertà assoluta, alla sanità pubblica, alle famiglie e alle imprese colpite dalla crisi energetica e agli investimenti capaci di ridurre la dipendenza dai combustibili fossili. La risoluzione chiede inoltre di riconsiderare gli impegni di spesa assunti in sede Nato e di sostituire l’aumento non coordinato dei bilanci militari nazionali con una difesa comune europea.

La maggioranza sostiene invece l’utilizzo congiunto per energia e difesa indicato da Giorgetti. La ripartizione dello 0,6% e dello 0,9% permette al governo di presentare come prioritaria la sicurezza energetica senza rinunciare alla possibilità di aumentare la spesa militare.

Il confronto decisivo si aprirà con la legge di bilancio. Fino a quel momento le percentuali resteranno tetti negoziali, non stanziamenti. Saranno l’elenco degli interventi, il loro costo annuale e le relative coperture a mostrare quanta flessibilità verrà effettivamente utilizzata.

La clausola offre spazio per spendere di più, ma non sostituisce le scelte di politica economica. Per l’energia, la verifica riguarderà la capacità di finanziare investimenti che riducano stabilmente consumi e importazioni. Per la difesa, conteranno la qualità dei programmi, i tempi di realizzazione e le ricadute sulla capacità produttiva italiana ed europea.

Il vantaggio contabile è temporaneo. L’impatto sul deficit e sul debito, invece, resterà nei bilanci pubblici. È su questa differenza che si misurerà la sostenibilità dell’operazione.