verifica equivalenza, tutela dei lavoratori e sustainable public procurement (art. 11 d.lgs. 36/2023) – Associazione Segretari Comunali e Provinciali

Tratto da: Sentenzeappalti

Consiglio di Stato, Sez. V, 13.07.2026 n. 5575

9. Le censure, così sintetizzate, possono a questo punto essere esaminate. Esse vertono sulle seguenti questioni:
a) la verifica dell’equivalenza economica tra contratti collettivi e le differenze retributive imputate a superminimo;
b) l’equivalenza normativa tra contratti collettivi.

10. In ordine al primo punto vanno svolte le seguenti considerazioni.
10.1. Si conoscono generalmente tre livelli di contrattazione: quella collettiva a livello nazionale, quella collettiva a livello aziendale e infine quella individuale. La contrattazione a livello aziendale, sebbene dotata della medesima forza giuridica del CCNL, tende a prevedere regole o istituti sostanzialmente migliorativi rispetto a quest’ultimo e consente all’impresa di differenziarsi sul mercato del lavoro. Il contratto individuale costituisce il vero strumento incentivante, grazie alla libertà gestionale e alla flessibilità di ogni impresa nell’aggiungere risorse (ad esempio, un superminimo da applicare allo stipendio in aggiunta alla retribuzione tabellare minima prevista nel CCNL in ragione dell’inquadramento). I superminimi sono supplementi retributivi che possono derivare anche dalla contrattazione collettiva aziendale e devono essere attribuiti a tutti coloro che si trovano nella condizione prevista dagli accordi aziendali. Se scaturenti da accordi aziendali assumono la caratteristica di indennità legate a particolari mansioni.
10.2. Il dato rilevante, sottolineato dalla migliore dottrina, non è affatto quello di stabilire se il superminimo sia o meno una voce fissa, né leggere l’articolo 11 del Codice dei contratti pubblici in una prospettiva di sola tutela del singolo lavoratore. L’art. 11, non a caso collocato tra i principi, svolge anche una funzione pubblicistica di regolazione del mercato e di contrasto alla diffusione di dinamiche di dumping contrattuale. Ne segue che il giudizio di equivalenza deve restare interno alla comparazione tra CCNL perché l’art. 11 del Codice ha, tra l’altro, la funzione recuperare la tradizionale funzione anticoncorrenziale della contrattazione collettiva, valorizzando l’attenzione sulle tutele normative ed economiche dei lavoratori.
10.3. Tutto l’argomentare dell’appellante muove dal presupposto secondo cui correttivi individuali o aziendali possano colmare le differenze tra contratti collettivi. Ma così, sottolinea efficacemente la migliore dottrina, la verifica di equivalenza cambierebbe natura e non sarebbe una comparazione tra sistemi contrattuali, ma una verifica del trattamento economico di fatto che l’operatore economico, di volta in volta, si impegna a riconoscere ai lavoratori impiegati nello specifico appalto. La conseguenza, evidente, sarebbe quella di ammettere CCNL strutturalmente meno protettivi, accompagnati da correttivi retributivi costruiti in sede di offerta.
10.4. L’equivalenza deve quindi essere valutata come confronto tra regole contrattuali e non come mera verifica “di fatto” delle tutele garantite sul piano del rapporto individuale di lavoro. La voce retributiva “superminimo”, in quanto elemento individuale, configurabile come eccedenza rispetto ai minimi tabellari e non contemplato dal contratto collettivo come componente obbligatoria, non può rientrare nell’ambito del giudizio di equivalenza.
10.5. Va ricordato che “gli acquirenti pubblici non sono soltanto interessati all’acquisto al prezzo più basso o al miglior rapporto qualità/prezzo, ma anche a garantire che tramite gli appalti si conseguano vantaggi sociali e si evitino o si attenuino impatti sociali avversi durante l’esecuzione del contratto di appalto” (Comunicazione C (2021)3573 § 1.1.). Questa Sezione ha sottolineato (Consiglio di Stato, Sez. V, 5 maggio 2026, n. 3476) che “La prospettiva è quella dell’uso “strategico” dei contratti pubblici di matrice europea attraverso istituti volti a contemperare la libertà di iniziativa economica degli operatori privati, nell’ottica di favorire la concorrenza per il mercato e il perseguimento di obiettivi di politica sociale, di tutela dei lavoratori, di sostegno al reddito e alle imprese: “È espressione di questo orientamento l’art. 11 cod. contratti pubblici che, in attuazione dell’art. 1, comma 2, lettera h), della L. 21 giugno 2022, n. 78 (Delega al Governo in materia di contratti pubblici),ha introdotto, tra i principi generali del codice, l’obbligo delle stazioni appaltanti di indicare nei bandi o inviti il contratto collettivo nazionale e territoriale in vigore per il settore e per la zona nella quale si eseguono le prestazioni di lavoro, stipulato dalle associazioni comparativamente più rappresentative sul piano nazionale e strettamente connesso con l’attività oggetto dell’appalto o della concessione” (Corte cost. 16 dicembre 2025 n.188).

[…]

11. In ordine al secondo punto (l’equivalenza normativa tra contratti collettivi) vanno svolte le seguenti considerazioni.
11.1. Le condizioni (normative ed economiche) previste dal CCNL indicato nel bando di gara costituiscono la soglia minima di garanzia non valicabile che non può essere oggetto di differenziale competitivo.
11.2. Il primo Giudice ha motivato in modo assai dettagliato la statuizione di accoglimento del ricorso anche su questo punto, tenuto conto che il “Verificatore incaricato dal Collegio ha evidenziato come il CCNL ANINSEI presenti effettivamente condizioni peggiorative rispetto al CCNL Cooperative Sociali, individuando nella tabella riportata nella relazione almeno tre scostamenti giuridici sostanziali su istituti fondamentali”.
11.3. Ugualmente condivisibile il passaggio della sentenza, che resiste saldamente alle critiche rivolta dall’appellante, laddove si legge: “non corrisponde alla ratio legis di protezione dei diritti del lavoratore la possibilità di applicare un CCNL (come quello dichiarato dall’offerente), che preveda plurimi trattamenti deteriori – ancorché “marginalmente” differenti – a quelli previsti dal CCNL indicato dalla stazione appaltante”.