prescritta l’azione, assolti tutti gli appellanti

La Sezione seconda giurisdizionale centrale d’Appello accoglie i ricorsi contro la sentenza del 2024 sul presunto danno erariale legato all’emergenza Nord Africa del 2011-2012. Cadono le condanne che coinvolgevano, tra gli altri, Domenico Lucano, Salvatore Mazzeo, Antonio Rullo, Maria Immacolata Cesare, Giovanni Nisticò e numerose cooperative sociali. Per i giudici non è stata provata alcuna condotta di occultamento doloso del danno né l’esistenza di accordi criminosi: la Presidenza del Consiglio poteva conoscere gli eventuali pregiudizi già entro il 31 dicembre 2012 e gli atti interruttivi del 2021 sono arrivati quando il termine di prescrizione era ormai decorso.

Corte dei conti, ribaltata in appello la sentenza sull’accoglienza dei migranti in Calabria

Si chiude con un ribaltamento integrale delle condanne di primo grado uno dei più complessi procedimenti contabili nati dalla gestione dell’emergenza migratoria in Calabria del 2011 e 2012. Con la sentenza n. 129/2026, la Sezione seconda giurisdizionale centrale d’Appello della Corte dei conti ha accolto tutti gli appelli riuniti contro la pronuncia n. 215/2024 della Sezione giurisdizionale per la Calabria, dichiarando prescritta l’azione di responsabilità e mandando assolti gli appellanti dalla domanda proposta dalla Procura contabile.

È questo il passaggio di maggiore rilievo della decisione: le pesanti obbligazioni risarcitorie stabilite in primo grado vengono meno nei confronti di tutti coloro che avevano impugnato la sentenza. Fra loro figurano l’allora soggetto attuatore dell’emergenza Salvatore Mazzeo, Domenico Lucano, Giovanni Nisticò, Antonio Rullo, Maria Immacolata Cesare, amministratori, rappresentanti di cooperative e numerosi altri soggetti coinvolti nella gestione dell’accoglienza.

La Corte arriva a questa conclusione senza procedere a una nuova valutazione complessiva nel merito delle singole ipotesi di responsabilità. La controversia viene infatti definita sulla questione preliminare della prescrizione, ritenuta sufficiente per chiudere l’intero giudizio. Proprio per questo i magistrati hanno disposto anche la compensazione integrale delle spese del grado di appello.

Domenico Lucano, annullata la condanna contabile collegata all’emergenza migranti

Particolarmente significativa, anche per il peso pubblico della vicenda, è la posizione di Domenico Lucano. Nella sentenza di primo grado Lucano era stato condannato, insieme a Salvatore Mazzeo e in solido con altri convenuti, nell’ambito di una posta risarcitoria complessiva di 531.327,65 euro.

La pronuncia del 2024 prevedeva inoltre per Antonio Rullo un’obbligazione di 336.575,79 euro, in solido con Mazzeo e Lucano, e per Maria Immacolata Cesare una somma di 131.566,96 euro, sempre in solido con Mazzeo e Lucano. A Giovanni Nisticò, chiamato a rispondere in via sussidiaria e a titolo di colpa grave, era stato invece imposto il pagamento di 117.035,66 euro. Tutte queste statuizioni vengono superate dalla pronuncia d’appello perché l’azione contabile è stata dichiarata prescritta.

Si tratta di una distinzione giuridica importante: la Corte centrale non fonda il proprio dispositivo su una rivalutazione analitica di ciascuna contestazione nel merito, ma sull’accertamento che l’azione risarcitoria era ormai prescritta quando furono notificati gli inviti a dedurre. Allo stesso tempo, tuttavia, nel percorso motivazionale il Collegio afferma espressamente che non è stata raggiunta la prova di un occultamento doloso da parte di Mazzeo o degli altri appellanti e che non risulta dimostrata l’esistenza di accordi criminosi tra i diversi soggetti coinvolti.

Il procedimento da oltre 5 milioni di euro nato dalla gestione dell’emergenza Nord Africa

La vicenda aveva avuto dimensioni economiche considerevoli. Nell’atto di citazione depositato il 21 ottobre 2021, la Procura regionale della Corte dei conti aveva chiesto il risarcimento di un presunto danno provocato alla Presidenza del Consiglio dei ministri quantificato complessivamente in 5.089.839,63 euro, oltre interessi e rivalutazione, o nella diversa somma che fosse risultata di giustizia.

Al centro del procedimento c’era la gestione dei contributi pubblici destinati all’accoglienza dei migranti arrivati dal Nord Africa durante l’emergenza del 2011-2012. Secondo l’impostazione accusatoria originaria, vi sarebbe stato un sistema finalizzato a favorire l’indebita percezione di risorse pubbliche, realizzato con il concorso del soggetto attuatore Salvatore Mazzeo, nominato nell’ambito della struttura emergenziale, e dei soggetti affidatari dei servizi, in larga parte cooperative sociali, consorzi e strutture convenzionate.

L’indagine contabile traeva origine da una segnalazione della Guardia di Finanza di Amantea, giunta il 26 aprile 2017 dopo l’autorizzazione della Procura della Repubblica di Catanzaro nell’ambito del procedimento penale n. 2418/2015 RGNR. Quel procedimento penale, come ricorda la stessa sentenza d’appello, si era poi concluso con una richiesta di archiviazione.

Le contestazioni: compensi maggiorati, posti letto e controlli sulle strutture

Le contestazioni formulate dalla Procura contabile riguardavano diversi aspetti della macchina amministrativa costruita in piena emergenza migratoria. Secondo la ricostruzione accusatoria, nella scelta degli affidatari sarebbero mancate in alcuni casi le ricerche di mercato e le verifiche sui requisiti delle strutture, sull’esperienza professionale, sulla disponibilità di personale e sulla reale capacità ricettiva.

Venivano inoltre contestati corrispettivi maggiorati, compensi riconosciuti per determinate categorie di ospiti e pagamenti riferiti a posti tenuti a disposizione ma non effettivamente occupati, oltre alla presunta insufficienza dei controlli sull’esecuzione delle convenzioni. La Procura aveva quindi individuato tre grandi categorie di presunto danno: la maggiorazione generalizzata dei compensi giornalieri, le somme aggiuntive legate all’accoglienza di soggetti particolarmente vulnerabili e i compensi per posti letto convenzionati ma non occupati. L’impostazione accusatoria attribuiva responsabilità non soltanto al soggetto attuatore, ma anche ai rappresentanti e ai gestori delle strutture convenzionate e agli amministratori degli enti locali coinvolti negli affidamenti.

Le pesanti condanne stabilite nel 2024 e ora superate

La sentenza della Corte dei conti calabrese del 10 ottobre 2024 aveva stabilito numerose condanne per importi molto elevati. A Salvatore Mazzeo, Caterina Spanò, Giuseppe Sera, Daniela Ferrari e altri soggetti era stata riferita un’obbligazione solidale di 516.592,90 euro. Un’altra posta, riguardante tra gli altri Mazzeo, Carmine Federico, Carlo Berardini, Promidea, Centro di Solidarietà Il Delfino e Calabriaccoglie, raggiungeva 830.286,92 euro.

Altre condanne ammontavano a 453.988,83 euro per una posizione comprendente Mazzeo, Zingari 59, Vincenzo Patì, Annamaria Costabile e Annamaria Marani; 70.779,23 euro per la vicenda riguardante Coriss e Salvatore Maesano; 22.969 euro per Agorà Kroton e Pino Piero Lumeno De Lucia; 389.432,85 euro per Nuovi Orizzonti, Silvestro Raso e Luisa Scalise; 333.071,18 euro per la Cooperativa Arché e Francesco Giordano e 103.688,46 euro per la posizione legata ad Arci Riace e Cosimo Damiano Musuraca.

Vi erano poi le già citate somme relative a Lucano, Rullo, Cesare e Nisticò, nonché la condanna di Mazzeo, Giovanni Manoccio e Pasquale Fragale per 7.765,38 euro, con una posizione sussidiaria da 1.941,34 euro, e quella di Mazzeo e Ilario Ammendolia per 204.434,15 euro, accompagnata da obbligazioni sussidiarie di 36.606,83 euro ciascuno per Francesco Cagliuso, Antonio Cavallo e Giovanni Riccio. Il quadro delineato dalla sentenza d’appello cambia radicalmente proprio perché il Collegio ritiene che la questione della prescrizione preceda e assorba gli ulteriori profili.

Perché la Corte dei conti ha dichiarato prescritta l’azione

È nella parte finale delle 62 pagine della sentenza che emerge il cuore della decisione. Per il Collegio, gli appellanti hanno ragione nel sostenere che i fatti sui quali si fondava la contestazione erano oggettivamente conoscibili già nel 2012. Tutti i pagamenti dei compensi che avrebbero determinato il presunto danno erariale, evidenziano i giudici, furono effettuati tra luglio 2011 e dicembre 2012. Anche l’emergenza dichiarata con il Dpcm del 12 febbraio 2011 terminò il 31 dicembre 2012, data in cui cessò pure l’incarico di Mazzeo quale soggetto attuatore. La Corte sottolinea inoltre che le fatture sulle quali si concentrava l’azione della Procura erano state pagate entro il 2012. È dunque proprio il 31 dicembre 2012 a diventare il momento decisivo per il calcolo della prescrizione.

“Nessun occultamento doloso”: il passaggio decisivo della sentenza

La Corte affronta quindi il nodo che avrebbe potuto spostare in avanti la decorrenza della prescrizione: l’eventuale occultamento doloso del danno. I magistrati spiegano che l’occultamento doloso deve essere qualcosa di ulteriore rispetto alla semplice commissione dell’illecito: occorre un comportamento specificamente diretto a nascondere il danno o a impedirne la scoperta. La Corte lo definisce, richiamando la propria giurisprudenza, un “quid pluris” rispetto al dolo che eventualmente caratterizzi la condotta contestata. Nel caso calabrese, secondo il Collegio, questo elemento non è stato dimostrato.

Anzi, viene evidenziato che le convenzioni contestate erano state trasmesse dallo stesso soggetto attuatore alla Sezione di controllo della Corte dei conti, una circostanza giudicata incompatibile con l’intenzione di nascondere gli atti. La sentenza rileva inoltre che i rapporti tra Mazzeo, la Presidenza del Consiglio dei ministri e il commissario delegato durante l’emergenza erano frequenti e documentati. Il Commissario era stato informato anche dei rilievi formulati dalla Sezione di controllo.

Un altro elemento considerato significativo riguarda l’attività della Guardia di Finanza: l’istruttoria fu di carattere documentale, attraverso l’acquisizione di atti presso i Comuni e la stessa Presidenza del Consiglio. Per la Corte questo rappresenta un ulteriore indice dell’assenza di una specifica attività fraudolenta finalizzata a rendere irrintracciabili i fatti.

Le anomalie erano già emerse nelle deliberazioni della Corte dei conti del 2012

Nel ragionamento dei giudici assumono peso anche le deliberazioni della Sezione di controllo per la Calabria nn. 119, 120, 141 e 144 del 2012. La sentenza sottolinea come quegli atti avessero già affrontato sostanzialmente le stesse criticità amministrative finite successivamente al centro del procedimento per danno erariale. Le deliberazioni 141 e 144 del luglio 2012 contenevano anche l’ordine di trasmissione degli atti alla Procura regionale.

Il Collegio, tuttavia, evita di fondare esclusivamente su questo aspetto la propria conclusione, perché a distanza di dieci anni la Segreteria della Sezione di controllo non era riuscita a reperire prova cartacea dell’effettiva trasmissione delle due deliberazioni alla Procura regionale. Era stata invece rinvenuta la documentazione relativa alla trasmissione all’amministrazione interessata. Ed è proprio la conoscibilità da parte dell’amministrazione, più ancora di quella della Procura, a diventare centrale.

Mazzeo era il “braccio operativo” della Presidenza del Consiglio: cade la tesi dello “schermo”

In primo grado era stata sostenuta una sostanziale separazione tra il soggetto attuatore e la Presidenza del Consiglio, tale da impedire a quest’ultima di conoscere immediatamente il presunto danno. La Corte d’Appello non condivide questa ricostruzione. Secondo i giudici, le funzioni attribuite a Salvatore Mazzeo lo collocavano sostanzialmente all’interno dell’amministrazione danneggiata: sceglieva i contraenti, stipulava i contratti, doveva controllare i gestori, liquidava le spese sulla contabilità speciale e costituiva un organo del quale si avvaleva il Commissario delegato.

La stessa gestione delle risorse prevedeva rendicontazioni mensili e verifiche amministrativo-contabili prima dei successivi trasferimenti di denaro. La Corte arriva quindi a qualificare Mazzeo non come uno “schermo” capace di impedire all’amministrazione di conoscere gli eventuali pregiudizi, ma come una vera “interfaccia” operativa della Presidenza del Consiglio e un “braccio operativo” del Commissario delegato. Da questa ricostruzione deriva una conclusione fondamentale: la Presidenza del Consiglio era nelle condizioni di conoscere oggettivamente l’eventuale danno sin dal 31 dicembre 2012.

Gli inviti a dedurre arrivarono soltanto nel 2021

La distanza temporale diventa a questo punto decisiva. Gli inviti a dedurre, che costituivano il primo atto interruttivo della prescrizione, furono notificati ai convenuti soltanto tra aprile e giugno 2021. Per la Corte erano ormai tardivi. Nella motivazione finale il Collegio afferma infatti che non è stata raggiunta la prova dell’occultamento doloso né nei confronti di Mazzeo né nei confronti degli altri appellanti e che non vi è dimostrazione di accordi criminosi fra i diversi soggetti. Ne consegue che la Presidenza del Consiglio poteva conoscere gli eventuali danni già dal 31 dicembre 2012 e che nel 2021 il termine per esercitare l’azione era ormai trascorso.

È un passaggio particolarmente rilevante anche perché ridimensiona uno dei presupposti sui quali era stata costruita la tesi iniziale dell’accusa contabile, che aveva ipotizzato un accordo fraudolento finalizzato a favorire i soggetti affidatari. La Corte d’appello non afferma semplicemente che non sia più possibile procedere per il decorso del tempo, ma evidenzia espressamente che la prova dell’occultamento e degli accordi criminosi non è stata raggiunta.

La legge del 2026 sulla prescrizione e la decisione della Corte

Nel frattempo era entrata in vigore anche la legge n. 1 del 2026, che ha modificato le regole sulla prescrizione della responsabilità erariale prevedendo, in linea generale, un termine di cinque anni dalla data del fatto dannoso, indipendentemente dal momento in cui amministrazione o Corte dei conti ne abbiano avuto conoscenza, salvo il caso dell’occultamento doloso.

Gli appellanti avevano invocato anche questa nuova disciplina. La Corte, tuttavia, compie un passaggio ancora più netto: nel caso concreto, sostiene il Collegio, la prescrizione era già maturata applicando la normativa precedente. La nuova legge, dunque, non rappresenta da sola la ragione per cui il procedimento viene chiuso. Secondo la sentenza, già sulla base dei principi precedenti occorreva fare riferimento alla conoscibilità oggettiva del fatto dannoso, e questa nella vicenda in esame era raggiunta entro il 2012.

Accolti tutti gli appelli: il dispositivo della sentenza 129/2026

Il dispositivo non lascia spazio a interpretazioni. La Corte dei conti, Sezione seconda giurisdizionale centrale d’Appello, accoglie gli appelli riuniti, riforma la sentenza calabrese n. 215/2024, dichiara prescritta l’azione di responsabilità e manda assolti gli appellanti dalla domanda attrice. Le spese del giudizio di appello sono integralmente compensate. La decisione è stata assunta a Roma nelle camere di consiglio del 18 e 20 marzo 2026, con presidente e relatore Rita Loreto.

Si chiude così, almeno sul piano di questo giudizio contabile d’appello, una vicenda che affonda le proprie radici nell’eccezionale emergenza migratoria di quindici anni fa e che aveva prodotto in primo grado condanne per centinaia di migliaia di euro a carico di numerosi amministratori, gestori e cooperative calabresi. La notizia centrale è oggi il completo capovolgimento di quella pronuncia: l’azione della Procura era prescritta, tutti gli appellanti vengono assolti dalla domanda risarcitoria e le condanne stabilite nel 2024 vengono riformate.